ΝΟΜΙΚΑ ΝΕΑ

NOMIKΑ ΝΕΑ LAW BLOG

NOMIKΑ ΝΕΑ LAW BLOG

Δευτέρα, 10 Ιανουαρίου 2011

Το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (ΣΕΕΔΔ)

Το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (ΣΕΕΔΔ) συνεστήθη το πρώτον με το Ν. 2477/1997 και αποτελεί εξέλιξη του Σώματος Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης που ιδρύθηκε με το Ν. 1735/1987, υπέστη ωστόσο ριζικές τροποποιήσεις ως προς τη συγκρότηση, τη λειτουργία, τις αρμοδιότητες και την ακολουθητέα από αυτό διαδικασία δια του Ν. 3074/2002 (ΦΕΚ Α’ 296/04-12-2002) «Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης. Αναβάθμιση του Σώματος Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και του Συντονιστικού Οργάνου Επιθεώρησης και Ελέγχου και άλλες διατάξεις», ο οποίος το διέπει κατά βάση μέχρι σήμερα. H σημασία και η επικαιρότητά του αναδεικνύεται συνεχώς και περισσότερο! Οι καθημερινές ειδήσεις καθιστούν αναγκαία μια στοιχειώδη ενημέρωση για το θεσμό.
Ήδη στο άρθρο 2 παρ. 1 του ανωτέρω νόμου δίνεται ένα πρώτο γενικό πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του ΣΕΕΔΔ. Συγκεκριμένα:
Άρθρο 2
Αποστολή Σώματος Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης
1. Το συσταθέν δια του Ν. 2477/1997 (ΦΕΚ 59 Α) Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) είναι αρμόδιο για τη διενέργεια επιθεωρήσεων, έκτακτων ελέγχων και ερευνών, τη συγκέντρωση του αποδεικτικού υλικού για την άσκηση ποινικής ή πειθαρχικής δίωξης και για τον έλεγχο των δηλώσεων της περιουσιακής κατάστασης των υπαλλήλων, που υπηρετούν στους φορείς της επόμενης παραγράφου, με σκοπό τη διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας της διοίκησης, ιδιαίτερα δε την επισήμανση φαινομένων διαφθοράς, κακοδιοίκησης, αδιαφανών διαδικασιών, αναποτελεσματικότητας, χαμηλής παραγωγικότητας και ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Παρατηρούμε ότι πέραν της πλευράς της νομιμότητας, αντικείμενο των ελέγχων του ΣΕΕΔΔ αποτελούν και επόψεις της σκοπιμότητας (υπό την έννοια της αποτελεσματικότητας και της παραγωγικότητας) των πράξεων των ελεγχομένων υπηρεσιών. Υπό το πρίσμα αυτό είναι σαφές ότι, πέραν των παρατηρήσεων σε σχέση με ζητήματα νομιμότητας των πράξεων της ΕΤΑ, η διατύπωση συμπερασμάτων και προτάσεων (στις παρ. Δ και Ε) της υπ’ αριθμ. 808/Α/2010 έκθεσης ως προς την υλοποίηση του επενδυτικού σχεδίου για την τουριστική αξιοποίηση της χερσονησίδας του Λαγονησίου – η οποία άπτεται και της σκοπιμότητας των ελεγχομένων ενεργειών - σαφώς και εμπίπτει στις αρμοδιότητες τις οποίες έχει κατά νόμο το ΣΕΕΔΔ.
Οι υπηρεσίες οι οποίες ελέγχονται από το ΣΕΕΔΔ καθορίζονται, περαιτέρω, στην παρ. 2α του άρθρου 2 του Ν. 3074/2002. Ειδικότερα:
2.α. Το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. είναι όργανο εσωτερικού ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης που υπάγεται στον Υπουργό Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης. Στην αρμοδιότητα του ανήκει ο έλεγχος των υπηρεσιών: α) του Δημοσίου, β) των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού, καθώς και των επιχειρήσεων τους, γ) των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και δ) των κρατικών νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ή δημόσιων επιχειρήσεων ή επιχειρήσεων τη διοίκηση των οποίων ορίζει άμεσα το Δημόσιο με διοικητική πράξη ή ως μέτοχος.
Από τη διατύπωση της ανωτέρω παραγράφου συνάγεται ξεκάθαρα ότι η ΕΤΑ ΑΕ συμπεριλαμβάνεται μεταξύ των νομικών προσώπων στις υπηρεσίες των οποίων ασκείται έλεγχος από το ΣΕΕΔΔ, ως εμπίπτουσα στην περίπτωση δ’. Ζήτημα αναρμοδιότητας, συνεπώς, του ΣΕΕΔΔ στα πλαίσια του ελέγχου που οδήγησε στην έκδοση της υπ’ αριθμ. 808/Α/2010 έκθεσης σε σχέση με την ΕΤΑ δεν μπορεί να τεθεί.
Θα πρέπει στο σημείο αυτό να τονιστεί ότι βάσει της παρ. του ιδίου άρθρου:
Το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. δεν επιλαμβάνεται θεμάτων που σχετίζονται με τη λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών, καθώς και την προσωπική ανεξαρτησία των μελών τους και δεν εξετάζει υποθέσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Υπηρεσίας Εσωτερικών Υποθέσεων της Ελληνικής Αστυνομίας, του Γραφείου Εσωτερικών Υποθέσεων του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας, στην οικονομική και διαχειριστική λειτουργία της Οικονομικής Επιθεώρησης και των Συντονιστών Δημοσιονομικών Ελεγκτών του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, καθώς και θεμάτων που αφορούν την υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων.
Η αναρμοδιότητα του ΣΕΕΔΔ για υποθέσεις για τις οποίες αρμόδιοι είναι μεταξύ άλλων οι Συντονιστές Δημοσιονομικών Ελεγκτών του Υπ. Οικονομικών θέτει όρια στις εξουσίες του ΣΕΕΔΔ, τα οποία πάντως φαίνεται να γίνονται σεβαστά στην υπ’ αριθμ. 808/Α/2010 έκθεση στην οποία, αν και εξετάζονται και οι τέσσερις συμφωνίες, εντούτοις δεν υπάρχουν παρατηρήσεις σχετικά με ενδεχόμενες δημοσιονομικές δαπάνες που συνεπάγεται η εκτέλεση ή η μη εκτέλεση των όρων των συμφωνιών αυτών.
Εξάλλου, το ΣΕΕΔΔ έχει και αρμοδιότητες που άπτονται ποινικών και πειθαρχικών διαδικασιών. Η παρ. 3 του άρθρου 2 ορίζει ότι:
3. Το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. μεριμνά για τη συγκέντρωση του απαιτούμενου αποδεικτικού υλικού προκειμένου να διαβιβαστεί, στην αρμόδια Εισαγγελική Αρχή, η σχετική αναφορά για εγκλήματα που διαπράττουν ή συμμετέχουν σε αυτά υπάλληλοι των φορέων της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου και προβλέπονται από τις διατάξεις των άρθρων 134, 137 Δ [εσχάτη προδοσία], 216 [πλαστογραφία], 222 [υπεξαγωγή εγγράφων], 235 [παθητική δωροδοκία], 246 [υπεξαίρεση στην υπηρεσία], 252 [παραβίαση υπηρεσιακού απορρήτου], 263Α, 372 [κλοπή], 399 [παρακώλυση της άσκησης δικαιώματος], 402 και 406 [παραπλάνηση σε χρηματιστηριακές πράξεις] του Ποινικού Κώδικα. Επίσης είναι αρμόδιο για τη δια πίστωση διάπραξης πειθαρχικών αδικημάτων, κατά τις προβλέψεις του άρθρου 5 του παρόντος νόμου.
Το ΣΕΕΔΔ ενεργεί κατά τα οριζόμενα ανωτέρω, αφού προηγουμένως διαπιστωθούν από την ολοκλήρωση του ελέγχου παραβάσεις που συνιστούν πειθαρχικές και ποινικές παραβάσεις και σύμφωνα με τη διαδικασία που καθορίζεται στο άρθρο 5 του ιδίου νόμου, στην οποία γίνεται αναφορά παρακάτω.
Οι αρμοδιότητες του Ειδικού Γραμματέα ΣΕΕΔΔ καθορίζονται στο άρθρο 4 του Ν. 3074/2002. Σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου αυτού, ο Ειδικός Γραμματέας διοικεί το ΣΕΕΔΔ και είναι ιεραρχικός και πειθαρχικός προϊστάμενος των Επιθεωρητών Ελεγκτών και Βοηθών Επιθεωρητών Ελεγκτών. Ο ρόλος του είναι κρίσιμος διότι είναι κατ’ αρχήν εκείνος ο οποίος δίνει εντολή για έλεγχο στους Επιθεωρητές Ελεγκτές και στον οποίο διαβιβάζεται η σχετική έκθεση μετά το πέρας του ελέγχου. Εφόσον η έκθεση εγκριθεί, ο Ειδικός Γραμματέας είναι εν συνεχεία αρμόδιος για την κοινοποίησή της στο Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, στους καθ’ ύλην αρμόδιους υπουργούς, στον Υπουργό Εσωτερικών και στην ελεγχθείσα υπηρεσία, καθώς και στον Εισαγγελέα Εφετών και τα αρμόδια πειθαρχικά όργανα, αν στην έκθεση διαπιστώνονται ποινικές ή πειθαρχικές παραβάσεις αντιστοίχως, παρακολουθεί δε την πορεία της πειθαρχικής δίωξης.
Γ. Ελεγκτική διαδικασία
Η ελεγκτική διαδικασία περιγράφεται στο άρθρο 5 του Ν. 3074/2002. Όπως αναφέρθηκε και ανωτέρω, αυτή εκκινεί με εντολή του Ειδικού Γραμματέα είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατόπιν εντολής του Υπουργού Εσωτερικών ή του εποπτεύοντος υπουργού. Διαρκούσης της διαδικασίας ελέγχου, οι υπηρεσίες οφείλουν να παρέχουν όλα τα απαραίτητα στοιχεία και να διευκολύνουν με κάθε τρόπο τους Επιθεωρητές Ελεγκτές.
Στην παρ. 5α του ιδίου άρθρου γίνεται αναφορά στο αποτέλεσμα του ελέγχου. Συγκεκριμένα:
5α. Μετά το πέρας της επιθεώρησης του ελέγχου ή της έρευνας, οι Επιθεωρητές Ελεγκτές και οι Βοηθοί Επιθεωρητές Ελεγκτές υποβάλλουν στον Ειδικό Γραμματέα εμπεριστατωμένη και τεκμηριωμένη έκθεση, στην οποία εκθέτουν τις διαπιστώσεις και τα συμπεράσματα του ελέγχου και προτείνουν λύσεις ή διατυπώνουν βελτιωτικές προτάσεις.
Η έκθεση επιθεώρησης - ελέγχου υπόκειται σε έγκριση από τριμελή επιτροπή, η οποία αποτελείται από τον Ειδικό Γραμματέα του Σ.Ε.Ε.Δ.Δ., ως πρόεδρο, τον Προϊστάμενο Επιθεωρητή που τον αναπληρώνει και τον Προϊστάμενο Επιθεωρητή που έχει συντονίσει το συγκεκριμένο έλεγχο, ως μέλη. Σε περίπτωση κωλύματος μέλους, αυτό αναπληρώνεται από άλλον Προϊστάμενο Επιθεωρητή κατά σειρά αρχαιότητας στη θέση αυτή. Με απόφαση του Ειδικού Γραμματέα του Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. ρυθμίζεται κάθε αναγκαία λεπτομέρεια για τη λειτουργία και τη γραμματειακή υποστήριξη της επιτροπής αυτής.
Σε περίπτωση μη έγκρισης της έκθεσης επιθεώρησης -ελέγχου από την ως άνω επιτροπή λόγω πλημμελούς τεκμηρίωσης, αυτή αναπέμπεται από τον πρόεδρο της επιτροπής στους αρμόδιους επιθεωρητές - ελεγκτές και βοηθούς επιθεωρητές - ελεγκτές για την πληρέστερη τεκμηρίωση της εντός συγκεκριμένης κατά περίπτωση προθεσμίας. Μετά την έγκριση της η έκθεση επιθεώρησης - ελέγχου γνωστοποιείται από τον Ειδικό Γραμματέα του Σώματος στους καθ` ύλην αρμόδιους Υπουργούς, στον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης και τις Υπηρεσίες που έγινε η επιθεώρηση, ο έλεγχος ή η έρευνα.
Πράγματι, στη συγκεκριμένη περίπτωση η υπ’ αριθμ. 808/Α/2010 έκθεση των Επιθεωρητών Ελεγκτών τέθηκε ενώπιον της ανωτέρω τριμελούς επιτροπής, η οποία την ενέκρινε. Στη συνέχεια, η εν λόγω έκθεση κοινοποιήθηκε από τον Ειδικό Γραμματέα στον εποπτεύοντα Υπουργό Πολιτισμού και Τουρισμού, στο Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης καθώς και στην ίδια την ΕΤΑ ΑΕ.
Ειδικά ως προς ενδεχόμενες πειθαρχικές ή ποινικές παραβάσεις που διαπιστώνονται κατά τον έλεγχο, η παρ. 5β (i) του άρθρου 5 υποχρεώνει τον Επιθεωρητή Ελεγκτή να καταχωρεί τις σχετικές διαπιστώσεις σε ειδικό κεφάλαιο της έκθεσης με πρόταση για την άσκηση πειθαρχικής ή ποινικής δίωξης. Για τη μεν διαπίστωση πειθαρχικών παραβάσεων παραγγέλλεται η διενέργεια ΕΔΕ από τον Ειδικό Γραμματέα (άρθρο 5 παρ. 5β (ii)), για τη δε διακρίβωση ποινικών ευθυνών κοινοποιείται αντίγραφο της έκθεσης στον Εισαγγελέα Εφετών για τα περαιτέρω (άρθρο 5 παρ. 5γ).
Στην προκειμένη περίπτωση η υπ’ αριθμ. 808/Α/2010 έκθεση δεν περιλαμβάνει καμία διαπίστωση σχετικά με την ενδεχόμενη τέλεση ποινικών ή πειθαρχικών αδικημάτων. Συνεπώς δεν υφίσταται υποχρέωση ούτε προς διενέργεια ΕΔΕ ούτε προς διαβίβαση της έκθεσης στον Εισαγγελέα Εφετών.
Περαιτέρω, ως προς τη διαδικασία ύστερα από την κοινοποίηση της έκθεσης η παρ. 6 του άρθρου 5 ορίζει:
6. Οι υπηρεσίες υποχρεούνται, το βραδύτερο εντός διμήνου, από τη λήψη της έκθεσης, να αναφέρουν στον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, τον Ειδικό Γραμματέα και τον Υπουργό Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης τις ενέργειες στις οποίες προέβησαν, προς συμμόρφωση με την έκθεση επιθεώρησης ή ελέγχου. Το αρμόδιο ή εποπτεύον Υπουργείο έχει την ευθύνη υλοποίησης των προτάσεων που περιέχονται στην έκθεση επιθεώρησης ή ελέγχου.
Οι αρχές και τα όργανά των αρμόδιων Υπουργείων ή άλλων φορέων του δημόσιου τομέα, που είναι αποδέκτες των εκθέσεων, εφόσον από την επιθεώρηση ή τον έλεγχο προκύπτει ανάγκη λήψης μέτρων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του, όπως ανάγκη παρεμβάσεων με νομοθετικές ή άλλες κανονιστικές ρυθμίσεις, υποχρεούνται να πληροφορούν εντός διμήνου από τη λήψη της έκθεσης τον Υπουργό Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και τον Ειδικό Γραμματέα του Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. για τα μέτρα που έλαβαν ή προτίθενται να λάβουν.
Όπως είναι πρόδηλο, οι υπηρεσίες υποχρεούνται αφενός μεν να προβούν στις απαραίτητες ενέργειες προς συμμόρφωση με την έκθεση ελέγχου, αφετέρου δε να ενημερώσουν τόσο τον Γενικό Επιθεωρητή και τον Ειδικό Γραμματέα όσο και τον Υπουργό Εσωτερικών για τις ενέργειες στις οποίες προέβησαν. Την ίδια υποχρέωση έχει και ο εποπτεύων υπουργός και για το λόγο αυτό συχνά ο ίδιος δίνει εντολή στην υπηρεσία για τις απαραίτητες ενέργειες, όπως στην προκειμένη περίπτωση όπου ο Υπουργός Πολιτισμού και Τουρισμού έδωσε σχετική εντολή στην ΕΤΑ. Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης της υπηρεσίας στην εντολή του υπουργού, τα αρμόδια όργανα υπέχουν ενδεχομένως πειθαρχική ευθύνη.

Δ. Φύση του ελέγχου και των εκθέσεων του ΣΕΕΔΔ
Το ΣτΕ έχει αποφανθεί επί της φύσης τόσο της εντολής προς διενέργεια ελέγχου όσο και της ίδιας της ελεγκτικής
διαδικασίας και της έκθεσης ελέγχου. Έχει λοιπόν κριθεί[1] ότι «η  κατόπιν υποβολής σχετικού αιτήματος ή καταγγελίας
εντολή προς διενέργειαν ελέγχου, καθώς και η  επακόλουθη διενέργεια ελέγχου παρ` ελεγκτού της Δημοσίας Διοικήσεως,
με  απόληξη τη σύνταξη σχετική εκθέσεως, η οποία υποβάλλεται στον Υπουργό Προεδρίας Κυβερνήσεως ή τον αρμόδιο
Υπουργό, για ν` αποφασίσει ως προς τις  περαιτέρω ενέργειες, δεν συνιστούν άσκηση αποφασιστικής αρμοδιότητος,
συνισταμένης στη ρύθμιση συγκεκριμένης σχέσεως, δι` εκτελεστής αποφάσεως».
Αυτό σημαίνει ότι ούτε η εντολή προς διενέργεια ελέγχου ούτε η έκθεση ελέγχου προσβάλλονται παραδεκτώς ενώπιον του ΣτΕ.
Ενόψει της φύσης τους αυτής θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι εκθέσεις ελέγχου δεν δεσμεύουν τα όργανα προς τα οποία απευθύνονται,
αφού συνιστούν απλές προτάσεις προς αυτά, τα δε αποφασίζοντα όργανα μπορούν να αποκρούσουν την πρόταση με ειδική αιτιολογία,
οπότε απέχουν από την έκδοση της πράξης, χωρίς αυτό να αποτελεί παράλειψη ή άρνηση οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, ή να τη δεχτούν,
όχι όμως και να την τροποποιήσουν.

Τη σημασία του ΣΕΕΔΔ μπορεί κανείς να διαπιστώσει από τα πορίσματα που δημοσιεύονται και τις 
συνέπειές τους.
Συμβολική ή ουσιαστική η σημασία αυτή παραμένει και συνεχίζει βοώντας εις ώτα....

[1] ΣτΕ 1653/1996

Δεν υπάρχουν σχόλια: