Η προστασία των υδατικών πόρων σύμφωνα με το με το κοινοτικό δίκαιο και το Σύνταγμα ( ΣτΕ Ολ 1688/2005)

Ε. Τροβά, Η προστασία των υδατικών πόρων σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο και το Σύνταγμα (ΣτΕ Ολ 1688/2005)

Η απόφαση του ΣτΕ Ολ 1688/2005[1] δίδει μια εξαιρετική ευκαιρία στο νομικό μελετητή να μελετήσει παράλληλα τις πρόσφατες εξελίξεις στο δίκαιο της προστασίας των υδατικών πόρων με την ερμηνευτική προσέγγιση των δικαστηρίων ενόψει της προστασίας αγαθών μείζονος σπουδαιότητας. Η σειρά δικών με αφορμή τον Αχελώο ποταμό για τις οποίες θα γίνει λόγος αμέσως πιο κάτω, επέτρεψαν μια ενδιαφέρουσα νομολογιακή εξέλιξη αλλά και μια σειρά ερμηνευτικών αλμάτων τόσο στην ερμηνεία καθ’εαυτή όσο και στην ίδια την μεθοδολογία που ακολουθεί το δικαστήριο. Ενας σχολιασμός της απόφασης αυτής συνεπώς θα είχε διπλό στόχο: αφενός την επισήμανση της σημασίας που αποκτά η προστασία των υδατικών πόρων κατά το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο, αφετέρου την επισήμανση της ερμηνευτικής μεθοδολογίας που τηρεί το ΣτΕ σε σημαντικές υποθέσεις, οι οποίες το δίχως άλλο οφείλουν να προβληματίσουν ως προς την έκταση της ερμηνείας των νόμων όταν αυτή γίνεται σύμφωνα τόσο με το Σύνταγμα όσο και με το κοινοτικό δίκαιο, με αποτέλεσμα το κείμενο του νόμου να αποκτά ρευστότητα όση και τα ύδατα ενός μεγάλου ποταμού.

Οι υδατικοί πόροι αποτελούν αντικείμενο ανθρώπινης ενασχόλησης από τους αρχαιότατους χρόνους. Η ιεροποίηση των ποταμών συναντάται σε όλες τις αρχαίες θρησκείες και τα νερά ως στοιχείο κάθαρσης ή εξαγιασμού αποτελούν κοινό τόπο όλων των πολιτισμών χωρίς εξαίρεση. Από το Γάγγη στον Αχέροντα και από τον Ιορδάνη στην Ερυθρά Θάλασσα η διαδρομή σε σχέση με τη σύγχρονη εποχή φαίνεται ιδιαίτερα μικρή. Το ρόλο των θρησκευτικών συστημάτων σήμερα αναλαμβάνει το νομικό σύστημα και οι κανόνες που θέτουν τα εθνικά ή τα διεθνή for a με τρόπο εξαναγκαστικό. Είναι προφανές ότι οι συνταγματικοί δικαστές πάσης φύσεως επιχειρούν να αναβαπτίσουν τη νομοθεσία με αποφάσεις που ανάγουν τους υδατικούς πόρους στο επίπεδο που τους αρμόζει για την ιστορία του πολιτισμού, σήμερα ιδίως που ο κίνδυνος γίνεται οξύς.

Το νερό μπορεί να θεωρηθεί ως φυσικός πόρος, ως οικονομικό αγαθό και ως περιβαλλοντικό στοιχείο, ανάλογα με το κύριο κριτήριο και το είδος της διαχείρισης. Σε σχέση πάντως με άλλους φυσικούς πόρους και με άλλα οικονομικά αγαθά έχει μία ιδιαιτερότητα: είναι μοναδικό και αναντικατάστατο. Η βιώσιμη (αειφόρος) διαχείριση των υδατικών πόρων είναι η βασική παράμετρος της βιώσιμης ανάπτυξης.  Οι υδατικοί πόροι δεν είναι απεριόριστοι. Και μάλιστα σε πολλές περιοχές του κόσμου δεν είναι επαρκείς και η ανεπάρκειά τους αυτή συνιστά μέγιστο εμπόδιο στην ανάπτυξη[2].

 Σε παγκόσμιο επίπεδο η κατανάλωση νερού για διάφορες χρήσεις (οικιακή-αστική, βιοτεχνική, βιομηχανική, αρδευτική-αγροτική) αυξάνεται με ραγδαίους ρυθμούς. Η προσφορά όμως είναι δεδομένη, είναι ορισμένη, έχει κάποια ανώτερα όρια. Πέραν αυτού στην Ελλάδα, στις άλλες παραμεσόγειες χώρες, σε πολλές άλλες χώρες του κόσμου, σε ενδοετήσιο κύκλο, η ζήτηση του νερού είναι η μέγιστη (το καλοκαίρι), όταν η προσφορά του (η διαθεσιμότητά του) στη φύση είναι η ελάχιστη. Δηλ. ο ενδοετήσιος κύκλος ζήτησης νερού, είναι ακριβώς αντίστροφος με αυτόν της φυσικής προσφοράς (διαθεσιμότητας). Με άλλα λόγια χρονική κατανομή της προσφοράς και ζήτησης είναι αντίστροφες. Και επί πλέον πολύ συχνά σε περιοχές με μικρή προσφορά (διαθεσιμότητα) νερού, δηλ. με φτωχό ή μέτριο υδατικό δυναμικό, υπάρχει μεγάλη ζήτηση νερού, δηλ. μεγάλη πληθυσμιακή πυκνότητα και έντονη οικονομική δραστηριότητα, ενώ, αντίθετα, σε περιοχές με πλούσιο υδατικό δυναμικό δηλ. με μεγάλη προσφορά (διαθεσιμότητα) νερού, υπάρχει μικρή ζήτηση. Με άλλα λόγια η χωρική κατανομή της προσφοράς και ζήτησης είναι επίσης αντίστροφες.

Το νερό είτε αντιμετωπίζεται ως «φυσικός πόρος», είτε ως «οικονομικό αγαθό», είτε ως «κοινωνικό αγαθό», είτε ως «περιβαλλοντικό στοιχείο» είναι βασικό και αναντικατάστατο στοιχείο, απαραίτητο όχι μόνο για την ανάπτυξη, αλλά και για την επιβίωση της ανθρωπότητας[3].

Το κοινοτικό δίκαιο ασχολήθηκε με το ζήτημα της προστασίας των υδάτων[4] πολύ νωρίς ομοίως, ενώ ήδη έρχεται να προσδώσει στο ελληνικό Σύνταγμα την ανάγνωση που του αρμόζει ως προς το θέμα. Η οδηγία πλαίσιο για το νερό «Οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23.10.2000»[5] αποτελεί την αντίδραση της ΕΕ στην όξυνση του προβλήματος της έλλειψης καθαρού και φρέσκου νερού και η πρώτη συστηματική προσπάθεια αντιμετώπισής του[6]. Η ελληνική νομολογία[7] ανήγαγε την προστασία των υδατικών πόρων σε συνταγματικό επίπεδο πολύ νωρίς, ενώ η ελληνική νομοθεσία επέδειξε ιδιαίτερη ευαισθησία στην προστασία των υδατικών πόρων στο πλαίσιο των συνταγματικών μας διατάξεων ήδη από το 1987. Η πρόσφατη νομολογία του ΣτΕ επιτρέπει μια επικαιροποίηση του προβληματισμού αυτού, ο οποίος έχει ιδιαίτερη κρισιμότητα για την ανθρωπότητα στο σύνολό της και αποτελεί αντικείμενο μελέτης και προβληματισμού διεθνώς. Οι βασικές αρχές του δικαίου περιβάλλοντος και η πρόσφατη οδηγία δίδουν μια πρώτη εικόνα για την προστασία των υδατικών πόρων, όπως διαμορφώνεται σταδιακά μέσω της ερμηνείας και με αφορμή τον πολύπαθο ποταμό Αχελώο.

Ο ποταμός Αχελώος έδωσε και συνεχίζει να δίδει μέσω μιας μακράς σειράς αποφάσεων που αφορούν στη διαχείρισή  του[8] το έναυσμα για έντονο προβληματισμό πάνω στη διαχείριση των υδατικών πόρων και στην αντιμετώπιση του «θεού Ποταμού»[9] από τη νομολογία καθώς στη χώρα μας το ζήτημα των υδάτων δεν είναι διόλου ευκαταφρόνητο.

Η παγκόσμια ιστορία γνωρίζει σειρά υποθέσεων εκτροπών ποταμών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί το σχέδιο Garriso Diversio Unit, που ξεκίνησε τη δεκαετία του ’50 στις ΗΠΑ. Σύμφωνα με τον καθηγητή του ΕΜΠ κ. Γιώργο Τσακίρη, «το έργο, που σχεδιάστηκε άρτια από τις αμερικανικές αρχές, προέβλεπε μεταφορά νερού από τη λίμνη Sakakawea του ποταμού Misouri μέσω καναλιού στην υδρολογική λεκάνη του ποταμού Hudso στον Καναδά». Αρκετές περιβαλλοντικές οργανώσεις αλλά και κρατικές υπηρεσίες από τις ΗΠΑ και τον Καναδά εξέφρασαν επιφυλάξεις για τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εκτροπής κυρίως στον ποταμό Hudso εξαιτίας της εντατικοποίησης των αρδεύσεων. Eν τέλει, το έργο εγκαταλείφθηκε για να καταγραφεί στην ιστορία ως Garriso Fiasko.

Την πιο πρόσφατη ανατροπή προκάλεσε σύμφωνα με δημοσιεύματα του τύπου, προ ολίγων μηνών, ο νεοκλεγείς πρωθυπουργός της Ισπανίας Xοσέ Λουίς Pοντρίγκες Θαπατέρο. Από τις πρώτες του αποφάσεις υπήρξε η ακύρωση των έργων εκτροπής του ποταμού Eβρο (Ebro), τα οποία προωθούσε επίμονα η προηγούμενη συντηρητική κύβερνηση. Η εκτροπή του ποταμού περιλαμβανόταν στο Εθνικό Σχέδιο Yδάτων που εκπόνησε η προηγούμενη ισπανική κυβέρνηση, και είχε ως στόχο την αλλαγή κατεύθυνσης του ποταμού ή για την ακρίβεια ενός εκατομμυρίου κυβικών μέτρων από τα νερά του, προς τα νοτιοανατολικά, προκειμένου να αρδευτεί η επαπειλούμενη επίσης με ερήμωση περιοχή της Βαλένθια. Το σχέδιο εκτροπής, μάλιστα, είχε προκαλέσει την έντονη σύγκρουση μεταξύ των αρχών από τις περιοχές εκτροπής με τους ομολόγους τους στις περιοχές όπου θα κατέληγε η εκτροπή, αυξάνοντας έτσι τις ομοιότητες του Eβρο με τον δικό μας Αχελώο[10]. Ο Αχελώος απέκτησε ιδιαίτερη σημασία για τη σύγχρονη Ελλάδα καθώς, ως υδάτινος πόρος που συνιστά στην αγροτική και ενεργειακή αυτονόμηση της χώρας, συνέτεινε στην εξέλιξη των νομικών αντιλήψεων στη χώρα, στη δημιουργία ρευμάτων σκέψης και έντονων αντιθέσεων, δεδομένου ότι το ζήτημα της εκτροπής του απασχόλησε την πολιτική πρακτική της περιόδου 1980-2000 με ιδιαίτερη ένταση.  Η υπόθεση της εκτροπής του Αχελώου οδηγεί σε ανάλογες διαπιστώσεις λόγω της εμμονής των εθνικών αρχών να δημοπρατήσουν έργα που αφορούν άμεσα στην τύχη του. Η προσέγγιση που ακολουθεί θα εστιάσει αναγκαία στα νομολογιακά βήματα και στην ερμηνευτική τους σημασία.

Οι προηγηθείσες αποφάσεις για τον Αχελώο

Οι δίκες του Αχελώου, συνεχίζονται δίδοντας την ευκαιρία για την προώθηση της νομολογίας και της ερμηνείας με τρόπο εντυπωσιακό[11]. Εδραίωσαν την αρχή της συνολικής προσέγγισης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και εφάρμοσαν ευθέως το κοινοτικό δίκαιο συμπεριλαμβανομένου και του δικαιώματος στην περιβαλλοντική πληροφόρηση. Η στάθμιση μεταξύ πλειόνων συνταγματικών αγαθών έγινε στο πλαίσιο του αυτού κύκλου δικών ο οποίος φαίνεται να συνεχίζει με ενδιαφέρον τη διαδρομή του.

Οι δίκες του Αχελώου ξεκίνησαν με πρώτη, αυτή που οδήγησε στην απόφαση ΣτΕ 2759/1994[12]. Με την απόφαση ΣτΕ (Ολ) 3478/2000 ολοκληρώθηκε ο αιώνας και η διαδρομή της νομολογίας του ΣτΕ σε σχέση με τα ζητήματα ερμηνείας του άρθρου 24 Σ., της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης[13] και εν γένει της προστασίας του περιβάλλοντος που προωθήθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 90.

Η πρώτη είναι η ΣτΕ 2759/1994 (Ε τμήμα) [14], με την οποία ακυρώθηκε υπουργική απόφαση εκτίμησης των περιβαλλοντικών όρων για την κατασκευή και λειτουργία αφενός σήραγγας 18.5 χλμ, για τη διοχέτευση υδάτων του Αχελώου ποταμού στη Θεσσαλία και αφετέρου φραγμάτων και των αντιστοίχων ταμιευτήρων ύδατος καθώς και άλλων συναφών έργων στις θέσεις Πύλη και  Μουζάκι που βρίσκονται στους νομούς Τρικάλων και Καρδίτσας αντίστοιχα.

Η απόφαση αυτή προέβη σε ερμηνεία του άρθρου 24 Σ. με βάση την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (παρ. 10 αυτής)   κρίνοντας  ότι το Σύνταγμα καθιερώνει την υποχρέωση να προηγείται κάθε έργου ή σειράς έργων που συγκροτούν το σύνολο της εκάστοτε επιχειρούμενης παρέμβασης στον περιβάλλοντα χώρο και από της φύση τους επηρεάζουν το φυσικό ή ανθρωπογενές περιβάλλον, η σύνταξη ενιαίας μελέτης για τις προσδοκώμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις, ώστε να αποφευχθεί η βλάβη ή η υποβάθμισή του. Η υποχρέωση αυτή δεν μπορεί να υποκατασταθεί ή αναπληρωθεί από μερικότερες αποσπασματικές μελέτες επί μέρους έργων. Μελέτες οι οποίες δεν αντιμετωπίζουν ενιαία το σύνολο των επιχειρούμενων παρεμβάσεων που αποβλέπουν στην εξυπηρέτηση συγκεκριμένου στόχου και αποτελούν τις συνιστώσες του, όσο και τις τυχόν βλάβες, αλλοιώσεις ή υποβαθμίσεις του περιβάλλοντος, δεν κρίνονται ως επαρκείς.

Περιβαλλοντικοί όροι για επιμέρους τεχνικά έργα εντασσόμενα στο συνολικό σχέδιο εκτροπής υδάτων του ποταμού Αχελώου προς τη Θεσσαλία είχαν εγκριθεί αρχικά με δύο Κοινές Υπουργικές Αποφάσεις  οι οποίες ακυρώθηκαν με τις αποφάσεις 2759/1994 και 2760/1994, αντιστοίχως, του Συμβουλίου της Επικρατείας για το λόγο ότι δεν είχαν στηριχθεί σε συνθετική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η οποία να έχει υποβληθεί και αξιολογηθεί κατά τη διαδικασία που θεσπίζεται με το άρθρο 5 παρ. 2 του ν. 1650/1986 "για την προστασία του περιβάλλοντος" (φ. 160) και την κοινή απόφαση 75308/5512/26.10.1990 του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων και του Υφυπουργού Εθνικής Οικονομίας και η οποία να καλύπτει το σύνολο των επιμέρους έργων που προορίζονται για την πραγματοποίηση του εγχειρήματος της εκτροπής των υδάτων, ώστε να καταστεί δυνατό να διαγνωστεί και αξιολογηθεί η συνολική επίδραση στο περιβάλλον από την αλλοίωση του υδρολογικού ισοζυγίου μεταξύ Δυτικής Ελλάδας και Θεσσαλίας και να εκτιμηθούν σε όλη τους την έκταση οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εκτροπής.

Με την απόφαση ΣτΕ (Ολ) 3478/2000 το Συμβούλιο Επικρατείας επιλήφθηκε αιτήσεων ακυρώσεως περιβαλλοντικών ενώσεων στρεφόμενων κατά ΚΥΑ με την οποία εγκρίθηκαν οι περιβαλλοντικοί όροι για την κατασκευή και λειτουργία έργων μερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου ποταμού προς τη Θεσσαλία.

Η απόφαση ακύρωσε τελικώς τις προσβαλλόμενες πράξεις διότι υπήρξε παράλειψη αξιολόγησης σε σχέση με τη Σύμβαση της Γρανάδας  τα πολιτιστικά στοιχεία που βρίσκονται στην περιοχή Συκιάς και να εξετασθούν οι εναλλακτικές λύσεις για την εκτέλεση των τεχνικών έργων της περιοχής αυτής. Κατά το σκέλος αυτό, αποτελεί συνέχεια μιας παγειωμένης πλέον νομολογίας ειδικότερη και πρόσφατη αναφορά της οποίας είναι και η ΣτΕ 1950/1999 (αεροδρόμιο Χίου)[15]. Για το λόγο αυτό ακυρώθηκαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, επιτρέποντας στη Διοίκηση να επανέλθει άμεσα με νεώτερη στάθμιση σε σχέση με τα μνημεία αυτά, αφού εξετάσει εναλλακτικές λύσεις, και να επανεκδώσει τις προσβαλλόμενες.

Οι αποφάσεις αυτές αποτέλεσαν αφενός την αιχμή του δόρατος στη νομολογιακή επεξεργασία του άρθ. 24 Σ αλλά και το μέτρο στην στάθμιση των αγαθών μέσω του συσχετισμού των άρθ. 24 και 106 Σ ώστε να εξευρεθεί το προσήκον μέτρο. Παράλληλα οι αποφάσεις αυτές ανέδειξαν τη σημασία που δίδει ο ακυρωτικός δικαστής στην προοπτική που κτάται το συνταγματικό κείμενο ενόψει των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου που εξελίσσεται ραγδαία. Η συνολική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έδωσε μια πρώτη ώθηση στην κατεύθυνση αυτή. Η οδηγία για την θέσπιση κοινοτικής πολιτικής στο ζήτημα των υδάτων ανέδειξε την εκ παραλλήλου σύμφωνη με το Σύνταγμα και το κοινοτικό δίκαιο ερμηνεία του νόμου, προσδίδοντας στο γράμμα του νόμου διαστάσεις που ο νομοθέτης δεν είχε ίσως ποτέ του φαντασθεί.

Η απόφαση ΣτΕ Ολ 1688/2005

Με αίτηση  ακυρώσεως περιβαλλοντικών ενώσεων ζητήθηκε να ακυρωθεί η κοινή απόφαση ΑΠ. 131957/19.3.2003 των  Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, Οικονομίας και Οικονομικών, Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Ανάπτυξης, Γεωργίας και Πολιτισμού, με την οποία εγκρίθηκαν περιβαλλοντικοί όροι για την κατασκευή και λειτουργία έργων μερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου ποταμού προς τη Θεσσαλία[16]. Η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε πριν την ενσωμάτωση στο εθνικό δίκαιο της επίμαχης κοινοτικής οδηγίας για τους υδατικούς πόρους[17].

Μετά την τελευταία ακυρωτική απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου το ΥΠΕΧΩΔΕ αποφάσισε την εκπόνηση "συμπληρωματικής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων εκτροπής του Αχελώου ποταμού προς Θεσσαλία". Η επιλογή αυτής της πολιτικής των «συμπληρωματικών» ή τροποποιητικών μελετών είναι ιδιαίτερα συνηθισμένη στη διοίκηση και αξίζει ιδιαίτερης κριτικής αυτοτελώς.

Η ερμηνεία του άρθ. 24 Σ. για τους υδατικούς πόρους και η σύμφωνη προς αυτό ερμηνεία του ν. 1739/87

Το δικαστήριο στην απόφαση ΣτΕ Ολ1688/2005 προέβη αρχικά σε ερμηνεία του άρθ. 24.1 του Συντάγματος και θεώρησε ότι με τη διάταξη αυτή το φυσικό περιβάλλον, στοιχείο του οποίου αποτελούν οι υδατικοί πόροι, έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό, προκειμένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επόμενων γενεών. Για το σκοπό αυτό ο συντακτικός νομοθέτης επέβαλε στα όργανα του Κράτους να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για τη διαφύλαξη του προστατευόμενου αγαθού και να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Η προστασία των υδατικών πόρων δυνάμει του άρθρου 24.1 συγκεκριμενοποιήθηκε ως εκ τούτου στο πλαίσιο του άρθ. 24 Σ. εκ νέου[18].

Η συνταγματική αυτή ερμηνεία είναι σύμφωνη με την προγενέστερη της αναθεώρησης νομολογία του ιδίως δε τη ΣτΕ 2990/1998 [19].

Παγίως πλέον κρίνεται από τη νομολογία του ΣτΕ ότι το άρθ. 24 Σ. περιλαμβάνονται και οι υδατικοί πόροι[20]. Στη βάση των ρυθμίσεων του άρθ. 24 Σ. κρίθηκε ως δεσμευτικός ο περιβαλλοντικός προγραμματισμός για τη διαχείριση των υδάτων[21]. Το άρθρο 24. 1 Σ. ως εκ τούτου επέτρεψε τη σύμφωνη προς το Σύνταγμα ερμηνεία του ν. 1739/87 προτού ακόμη τον ερμηνεύσει σύμφωνα με τις ειδικότερες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, παρότι δεν είχαν εκδοθεί μια σειρά απαραιτήτων κανονιστικών πράξεων.

Η σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο ερμηνεία του ν. 1739/1987 και η υποχρέωση συνολικής διαχείρισης των υδατικών πόρων

Η απόφαση ΣτΕ 1688/2005 έκρινε, σύμφωνα και με την πάγια νομολογία ότι, ενόψει και της ανωτέρω συνταγματικής διατάξεως εκδόθηκε ο ν. 1739/1987 (Α` 201)[22], με τον οποίο ρυθμίσθηκαν κατά τρόπο συστηματικό όλα τα συναρτώμενα με τη διαχείριση των υδατικών πόρων της χώρας ζητήματα. Επειδή  οι υδατικοί πόροι είναι εκ της φύσεως τους περιορισμένοι, θεσπίσθηκε με το νόμο αφενός μεν διαδικασία προγραμματισμού για την ανάπτυξη τους, με την έγκριση αντίστοιχων προγραμμάτων, αφετέρου δε καθολική υποχρέωση προηγούμενης λήψεως αδείας για κάθε χρήση ύδατος, στο πλαίσιο του ανωτέρω προγραμματισμού.

Το ΣτΈ  έκρινε με ρητή σε αυτήν αναφορά ότι στην Οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23.10.2000 για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕL 327), επισημαίνεται η ανάγκη συνετής και ορθολογικής αξιοποίησης των φυσικών πόρων, με βάση τις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης (άρθρο 174 της Συνθήκης), και η ανάγκη ενσωμάτωσης της προστασίας και βιώσιμης διαχείρισης των υδάτων σε άλλους τομείς κοινοτικής πολιτικής, μεταξύ των οποίων η γεωργική πολιτική. Κατά την οδηγία, η βιώσιμη διαχείριση του ύδατος γίνεται σε επίπεδο λεκάνης απορροής ποταμού[23], ενώ τονίζεται η αλληλεξάρτηση επιφανειακών και υπογείων υδάτων και η ανάγκη προστασίας των υδάτινων οικοσυστημάτων και των χερσαίων οικοσυστημάτων και υγροτόπων που εξαρτώνται αμέσως από αυτά. Στην οδηγία περιλαμβάνεται επίσης η αρχή της ανάκτησης του κόστους των υπηρεσιών ύδατος, σύμφωνα με την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει". Την οδηγία αυτή εφάρμοσε ειδικά στην απόφαση ΣτΕ 1688/05 προσδίδοντας στο ν. 1739/87 μια σειρά προϋποθέσεων για την εφαρμογή του.

 Σύμφωνα με την ίδια απόφαση, από τις διατάξεις του ν. 1739/1987, ερμηνευόμενες και «υπό το φως» της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ, προκύπτει ότι κάθε χρήση των υδάτων υπόκειται στις αρχές και τους περιορισμούς που συνθέτουν τη βιώσιμη διαχείριση των υδατικών πόρων, οι οποίοι αποτελούν ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος[24].

Θεμελιώδεις αρχές της βιώσιμης διαχείρισης είναι ότι αυτή γίνεται σε επίπεδο λεκάνης απορροής ποταμού (υδατικά διαμερίσματα του ν. 1739/1987) και ότι κατά τον προγραμματισμό της διαχειρίσεως των υδατικών πόρων λαμβάνεται υπόψη η σχέση ρεόντων και υπογείων υδάτων, η ποσότητα διαθεσίμων αποθεμάτων και η ολοκληρωμένη χρησιμοποίηση των υδάτων, δεδομένης δε της αλληλεξαρτήσεως των υδάτων με τα ποικίλα υδάτινα οικοσυστήματα και τους υγροτόπους, η βιώσιμη διαχείριση πρέπει να περιλαμβάνει και την εκτίμηση και αξιολόγηση της συγκεκριμένης διαχειρίσεως σε σχέση με την ποιότητα και ποσότητα του υδάτινου οικοσυστήματος που αυτή επηρεάζει.

Στοιχείο τέλος, της βιώσιμης διαχείρισης των υδάτων αποτελεί ο προσανατολισμός της ζήτησης στις χρήσεις νερού, στις οποίες αποβλέπουν τα προγράμματα ανάπτυξης της χώρας.  Σχετική νομολογία αναπτύχθηκε στη χώρα μας τα τελευταία χρόνια για τις οικείες διατάξεις είχε δε σχετικά προηγηθεί στο αυτό θέμα και η πρόσφατη ΣτΕ 983/2005. Είναι φανερό ότι ο οικείος νόμος ερμηνευόμενος «υπό το φως» του κοινοτικού δικαίου απέκτησε νόημα και γράμμα σύμφωνο με την πρόσφατη οδηγία, η οποία δεν έχει πάντως ακόμη ενσωματωθεί στην εθνική έννομη τάξη[25].

Περαιτέρω, κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων, όπως επισημαίνει το ΣτΕ,  η τήρηση της προβλεπόμενης στο άρθρο 4 του ίδιου νόμου διαδικασίας προγραμματισμού της χρήσεως και αναπτύξεως των υδατικών πόρων δεν εξαρτάται από την προηγούμενη έκδοση του προβλεπομένου στην παρ. 9 του ίδιου άρθρου προεδρικού διατάγματος. Τούτο διότι το βασικό περιεχόμενο και η διαδικασία εγκρίσεως των προγραμμάτων ρυθμίζονται ευθέως με το άρθρο αυτό του νόμου, ενώ, σύμφωνα και με το γράμμα της ως άνω εξουσιοδοτικής διατάξεως, με το διάταγμα πρόκειται να ρυθμισθούν μόνον οι σχετικές λεπτομέρειες. Επομένως δεν τυγχάνει εφαρμογής η παρ. 3 της μεταβατικής διατάξεως του αρ. 16 που προβλέπει την εφαρμογή του προγενέστερου καθεστώτος σε περιπτώσεις όπου η έκδοση των σχετικών διαταγμάτων είναι αναγκαία για την εφαρμογή των ρυθμίσεων του νεωτέρου ν. 1739/1987. Άλλωστε, υπό την αντίθετη  εκδοχή, η παράλειψη της  Διοικήσεως να  εκδώσει  το προεδρικό  αυτό  διάταγμα θα  είχε ως αποτέλεσμα την  παρεμπόδιση  της  τήρησης  της  θεμελιώδους για την βιώσιμη διαχείριση των υδάτων διαδικασίας προγραμματισμού και κατ` ακολουθίαν την επ` αόριστον αναβολή της διαδικασίας αυτής που όμως τείνει σε πλέον αποτελεσματική προστασία στοιχείου του προστατευόμενου από το Σύνταγμα φυσικού περιβάλλοντος[26].

Το ΣτΕ έκρινε στη συνέχεια ότι, μετά την έναρξη ισχύος των διατάξεων του ν. 1739/1987, η εκτέλεση έργου αξιοποίησης υδατικών πόρων επιτρέπεται μόνον εφόσον αυτό εντάσσεται στα ισχύοντα προγράμματα αναπτύξεως υδατικών πόρων ή εναρμονίζεται με αυτά, όπως απαιτεί η διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 7. Συνεπώς, αν δεν έχει εγκριθεί, κατά το άρθρο 4 του νόμου, σχετικό πρόγραμμα, δεν είναι δυνατή η χρήση υδατικών πόρων, για την οποία απαιτείται η εκτέλεση έργου αξιοποιήσεως και κατ` ακολουθίαν δεν επιτρέπεται η έκδοση αδείας για την πραγματοποίηση τέτοιου έργου.

Στην προκειμένη περίπτωση, με την ΑΠ.Δ11/Φ.16/οικ. 24552/1992/1.12.1995 απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Εθνικής Οικονομίας, Γεωργίας, Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και Βιομηχανίας - Ενέργειας και Τεχνολογίας, που εκδόθηκε κατ` επίκληση της παρ. 3 του αρ. 10 του ν. 1739/1987, αποφασίσθηκε η μεταφορά μέχρι 600 εκ. κυβ. μ./έτος νερού από το υδατικό διαμέρισμα Δυτικής Στερεάς Ελλάδας στο Υδατικό Διαμέρισμα Θεσσαλίας, με εκτροπή από τον άνω ρου του ποταμού Αχελώου και η κατανομή του νερού της εκτροπής ανά χρήση ως ακολούθως : για την προστασία του υδατικού συστήματος του Πηνειού ποταμού 100 εκ. κυβ. μ./έτος, για την αντικατάσταση αρδευτικού νερού 100 εκ. κυβ.μ./έτος, για την ενίσχυση της ύδρευσης οικιστικών συγκροτημάτων 50 εκ. κυβ. μ./έτος και για τη βελτίωση της άρδευσης των ήδη αρδευόμενων εκτάσεων της θεσσαλικής πεδιάδας μέχρι 350 εκ. κυβ. μ./έτος. Ακολούθησε η προέγκριση χωροθέτησης και η πράξη εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων του επίμαχου έργου που ακυρώθηκαν με  την ΣτΕ 3478/2000. Με την προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση εγκρίθηκαν περιβαλλοντικοί όροι για την κατασκευή και λειτουργία των έργων μερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου ποταμού προς τη Θεσσαλία, των τεχνικών δηλ. έργων που απαιτούνται για την αποθήκευση και ρύθμιση της ροής των υδάτων του άνω Αχελώου και την εκτροπή τους προς τη θεσσαλική πεδιάδα και τη διοχέτευση στην κοίτη του Πηνειού ποταμού. Τα επίμαχα έργα καθώς και στα χερσαία και υδάτινα οικοσυστήματα της περιοχής, ουδέποτε εντάχθηκαν σε πρόγραμμα διαχείρισης υδατικών πόρων. Εξάλλου, όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη πράξη εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων, η εκπόνηση μελέτης συνολικής διαχείρισης της λεκάνης απορροής των ποταμών Αχελώου και Πηνειού, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στην Οδηγία 2000/60/ΕΚ, μετατίθεται στο μέλλον (περιβαλλοντικοί όροι 52 και 53 της προσβαλλομένης).

Η πιο πάνω μνημονευθείσα διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 10 του ν. 1739/1987 προϋποθέτει για την εφαρμογή της την έναρξη διαδικασίας προγραμματισμού ανάπτυξης των υδατικών πόρων και τη διαπίστωση της ανάγκης μεταφοράς ύδατος στα πλαίσια του συγκεκριμένου προγραμματισμού, οπότε, μετά από συνεκτίμηση των συγκεκριμένων δεδομένων, εκδίδεται σχετική κοινή υπουργική απόφαση. Σε κάθε, πάντως, περίπτωση, η ρύθμιση αυτή δεν μπορεί να αποτελέσει αυτοτελές έρεισμα για ένα τόσο πολύπλοκο εγχείρημα, όπως το επίμαχο έργο δεδομένου ότι έργο εθνικής εμβελείας με αυτής της εκτάσεως το εύρος και τις συνέπειες, δεν μπορεί παρά να είναι προϊόν ολοκληρωμένης διαδικασίας προγραμματισμού και όχι να στηρίζεται σε προσωρινά υποκατάστατα της διαδικασίας αυτής για μεταφορά ύδατος από ένα υδατικό διαμέρισμα σε άλλο, σύμφωνα με το ΣτΕ. Η προϋπόθεση αυτή δεν βρίσκεται βεβαίως στο κείμενο του νόμου και οφείλει να εκπληρώνεται κατά τις επιταγές υπέρτερης τυπικής ισχύος πηγών δικαίου.

Ενόψει της γνώμης που επικράτησε στο Δικαστήριο ως εκ τούτου, η προσβαλλόμενη πράξη εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων για την κατασκευή και λειτουργία των έργων μερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου ποταμού προς τη Θεσσαλία δεν εκδόθηκε νομίμως, αφού, σύμφωνα με όσα έχουν ήδη εκτεθεί, δεν προηγήθηκε η έγκριση σχετικού προγράμματος αναπτύξεως υδατικών πόρων κατά τους ορισμούς του άρθρου 4 του ν. 1739/1987, ούτε εξάλλου μπορεί να στηριχθεί στην ανωτέρω μνημονευόμενη κοινή υπουργική απόφαση μεταφοράς ύδατος του άρθρου 10 παρ. 3 του ίδιου νόμου. Επομένως κρίθηκε ότι η προσβαλλόμενη πράξη να ακυρωθεί για το λόγο αυτό[27].

Στη συνέχεια το ΣτΕ έκρινε ότι  μετά την ακύρωση της πράξεως εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων πρέπει να ακυρωθεί και η προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία εγκρίθηκε, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 3028/2002 (Α` 153), η συμπληρωματική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων για την κατασκευή και λειτουργία των επίμαχων έργων μερικής εκτροπής του ποταμού Αχελώου από πλευράς αρχαιολογικού νόμου, δεδομένου ότι κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 10 του νόμου αυτού η έκδοση της αποφάσεως του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία εγκρίνεται η εκτέλεση έργου επί ή πλησίον αρχαίων, προηγείται πάσης άλλης αδείας για την εκτέλεση του έργου αυτού. Η προσθήκη αυτή πρέπει να τύχει ιδιαίτερης προσοχής από τη διοίκηση η οποία παραλείπει συχνά να ελέγχει την εφαρμογή άλλων νομοθετημάτων όπως το συγκεκριμένο κατά την διαδικασία περιβαλλοντικής αξιολόγησης. Απαιτείται συνεπώς και συνολική νομοθετική διαχείρισης της εκτίμησης των περιβαλλοντικών όρων.

Το ΣτΕ τέλος αναπέμπει  στη Διοίκηση για να κρίνει, κατά τη ρητή αναφορά της απόφασης «εάν αυτή εμμένει στην εκτέλεση του έργου, το οποίο σχεδιάσθηκε αρχικά ως "μεγάλη εκτροπή" (ταμιευτήρες στη Μεσοχώρα, τη Συκιά, την Πύλη και το Μουζάκι και σήραγγα εκτροπής), περιορίσθηκε μετά την πρώτη ακυρωτική απόφαση σε "μερική εκτροπή" (ταμιευτήρες στη Μεσοχώρα και τη Συκιά και σήραγγα εκτροπής), ήδη όμως σε στοιχεία του φακέλου γίνεται λόγος για την κατασκευή και των Ταμιευτήρων Πύλης και Μουζακίου. Η νέα κρίση της Διοικήσεως πρέπει να γίνει ενόψει των νέων νομικών και πραγματικών δεδομένων που ισχύουν για το επίδικο έργο, κατ`εκτίμηση των υδατικών αναγκών της Θεσσαλίας και της Δυτικής Στερεάς και της προβλεπομένης μορφής ανάπτυξης των περιοχών αυτών, στο πλαίσιο πάντοτε της βιώσιμης διαχείρισης των υδατικών πόρων». Και κατά το σκέλος αυτό αξίζει να επισημανθεί ο «διδακτικός» χαρακτήρας της απόφασης η οποία συμβουλεύει τη διοίκηση  περί του πρακτέου αναπέμποντας το ζήτημα μετά την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης με ρητές οδηγίες για το τι πρέπει πλέον να εκτιμηθεί. Είναι φανερό ότι από το σκεπτικό της απόφασης προκύπτει πλέον καθαρά ότι η διοίκηση μετά την αναπομπή σε αυτήν της υπόθεσης οφείλει να εκτιμήσει τους υδατικούς πόρους σύμφωνα και με την οδηγία 2000/60/ΕΚ.

Επίμετρο

Η απόφαση αυτή αποτελεί κρίκο στην αλυσίδα αποφάσεων για τον Αχελώο και συνέχεια της νομολογίας που ερμηνεύει το άρθ. 24 Σ. σε σχέση με τους υδατικούς πόρους. Η επιρροή του κοινοτικού δικαίου των υδατικών πόρων όμως ιδίως μετά τη δημοσίευση της οδηγίας πλαισίου επιτρέπει την προώθηση των νομολογιακών θέσεων σε συγκεκριμένες υποχρεώσεις τις οποίες εξάγει από το κοινοτικό δίκαιο και επιβάλει στη διοίκηση και το νομοθέτη, έστω και αν αυτή δεν έχει ενσωματωθεί στην εθνική έννομη τάξη.

Η σημασία της απόφασης έγκειται κυρίως στη γενικότητά της σε σχέση με το ζήτημα τις προστασίας των υδατικών πόρων και το γεγονός ότι δεκαετίες μετά τη θέσπιση του εξειδικευμένου εθνικού νομοθετήματος για την προστασία των υδατικών πόρων προωθεί την ερμηνεία του και τον επικαιροποιεί δυναμικά.

Έγκειται επίσης στον ερμηνευτικό εναγκαλισμό του Συντάγματος και του κοινοτικού δικαίου ενόψει του να οδηγηθεί η ερμηνεία του νόμου σε πρωτότυπες θέσεις που θα φανούν χρήσιμες στη διοίκηση μετά την αναπομπή του θέματος.

Είναι φανερό ότι η «ασφάλεια δικαίου» αποτελεί ζήτημα που δεν προβληματίζει αρκετά τη συνταγματική ερμηνεία όταν η συζήτηση αφορά ποταμούς οι οποίοι με τη σταθερή ροή τους ανά τους αιώνες αποσαθρώνουν το γράμμα του νόμου που τους διέπει αλλά και αναδεικνύοντας την ασημαντότητα των λέξεων ενόψει της ροής των αποφάσεων.

---

[1] Βλ. ειδικά και Παπακωσταντίνου Απ., παρουσίαση και  σχόλιο στην απόφαση αυτή, σε Νόμος και Φύση, http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=1911&lang=1&catpid=98

[2] Ξανθόπουλου Θ., Διαχείριση υδατικών πόρων: θεωρητικές ελπίδες, ρεαλιστική προσέγγιση, Πρακτικά Συνεδρίου με θέμα «Διαχείριση Υδατικών Πόρων», Τ.Ε.Ε.-Τμήμα Κεντρικής και Δυτικής Θεσσαλίας, Λάρισα 13-16 Νοεμβρίου 1996, τόμος Ι, Μυλόπουλου Γ.,  «Διαχείριση υδατικών πόρων: κρίση διαχείρισης ή κρίση υδατικών πόρων;».- Πρακτικά Συνεδρίου του Τ.Ε.Ε., Τμήμα Κεντρικής και Δυτικής Θεσσαλίας, 13-16 Νοεμβρίου, Λάρισα, 1996, Τσακίρη Γ., Υδατικοί πόροι: Ι. Τεχνική Υδρολογία-Εισαγωγή στη Διαχείρισ Υδατικών Πόρων,  Έκδοση Συμμετρία, Συντονιστής έκδοσης Γ. Τσακίρης, κεφ. 19, 1995, Gleick, P., Water in Crisis, Oxford University Press, 1993, σ. 473, Dοxiadis, C.A., Water and Environment, Conf. Water for Peace, T.I., p. 33-60, Washington, 1967, κλπ

[3] http://www.geo.auth.gr/763/ch9.htm

[4] Βλ. αντί πολλών Πρεβεδούρου Ε., Σημ. Κοινοτικό δίκαιο προστασίας των υδάτων, ΠερΔικ 2/1998 σ. 276 επ. και Λιακόπουλου Δ., Διεθνές και κοινοτικό δίκαιο για το υδάτινο περιβάλλον, ΠερΔικ 3/2003, σ. 506 επ.

[5] Το πλήρες κείμενο της οδηγίας αυτής βλ. σε : http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=EL&numdoc=32000L0060&model=guichett

[6] Βλ. ειδικά Καραγιώργου Β., Η οδηγία πλαίσιο για το νερό: ένας σημαντικός σταθμός στο ευρωπαϊκό δίκαιο περιβάλλοντος (Αύγουστος 2003) ηλεκτρονική δημοσίευση σε Νόμος και Φύση, και εκεί βιβλιογρφία,  Δελλή Γ., Κοινοτικό Δίκαιο Περιβάλλοντος, Αντ. Ν. Σάκκουλα 1998, και εκεί βιβλιογραφία, Παπαλημναίου Φ., ΝΟΒ/1994 σ.898, Το νομικό καθεστώς διαχείρισης και προστασίας των υδατικών πόρων.

[7] Μεταξύ άλλων βλ. ΣτΕ 1871/1994, 2122/1994, 2674/2001, 2316/2002, 2129/2003, 2970/2004, 983/2005.

[8] Η δίκη του Αχελώου, Επιμέλεια Η. Ευθυμιόπουλου, Δ. Τσαντίλη, Κ. Χατζημπίρου, Στοχαστής ΔΠΕ, Μυλόπουλου Ι., Μια Τρίτη λύση για τον Αχελώο (Δεκέμβριος 2005), Νόμος και Φύση ηλεκτρονική δημοσίευση, 2005. 

[9] Koussoulis K., The Axeloos River Case, Conference on environmental Impact Assesment, Milano 11-12 October 1996,  Παπαπετρόπουλος Α., Οι γενικές αρχές του ακυρωτικού ελέγχου κατά τη διαδικασία εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπρώσεων έργων και δραστηριοτήτων, Ηλεκτρονική Δημοσίευση σε Νόμος και Φύση Απρίλιος 2003 http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=38&lang=1&catpid=1, Τροβά Ε., Αχελώος: Ο Θεός Ποταμός, (σκέψεις με αφορμή την ΣτΕ Ολ 3478/2000) ΠερΔικ 1/2001 σ. 35 επ. και εκεί βιβλιογραφία.

[10] Εφημερίδα Καθημερινή 20/2/2005.

[11] Βλ. Τροβά Ε., ανωτέρω.

[12] Αντί πολλών για τη σημασία της απόφασης αυτής βλ. Δεκλερή Μ., Ο Δωδεκάδελτος του περιβάλλοντος, Αντ.Ν. Σάκκουλας1996, σ. 141 επ.

[13] Αντί πολλών για το θέμα βλ. Σιούτη Γ., Βιώσιμη ανάπτυξη και προστασία του περιβάλλοντος. Η περιβαλλοντική πολιτική στην Ελλάδα, 1995.

[14] Βλ. Νόμος και Φύση 1/1995 σ. 162 επ. με σχόλια Ρώτη Β.

[15]  Σχετικά βλ. Νόμος και Φύση 1999, σ. 510 επ με σχόλιο Παπακωσταντίνου Απ.

[16] Για το πλήρες κείμενο της απόφασης αυτής βλ. ΠερΔικ….

[17] Η οδηγία αυτή, η οποία άρχισε να ισχύει από 22.12.2000, μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με το ν. 3199/2003 (Α` 280/9.12.2003), δηλαδή μετά την έκδοση της προσβαλλόμενης.

[18] Πρόκειται μάλλον για περίπτωση σύμφωνης με το Σύνταγμα ερμηνείας του δικαίου, παρότι στο Σύνταγμα δεν υπάρχει αρκετά σαφής διάταξη. Μάλλον θα ήταν ορθότερο να θεωρηθεί η ερμηνευτική προσέγγιση σύμφωνη με το σκοπό της διάταξης αυτής. Βλ. σχετικά Δωρή Φ., Ερμηνεία των νόμων με αναγωγή σε συνταγματικές διατάξεις στη νομολογία των πολιτικών δικαστηρίων, ΕλλΔ/νη 1991, σ. 31 επ.,Σκουρή Β. - Βενιζέλου Ε., Ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων, Σάκκουλας 1985, σ. 107, Γέροντα Α., Η σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία και ο έλεγ­χος της συνταγματικότητας των νόμων στη Δ. Γερμανία, ΤοΣ 1982, σ. 1 επ., Πινακίδη Γ., Η "σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία". Τεχνική του Δικαστικού Ελέγχου της Συνταγματικότητας των Νόμων ή μέθοδος ερμηνείας του Νόμου δια του Συντάγματος; ΤΟΣ 2001σ. 461 επ., Σταμάτη Κ., Ερμηνεία των διατάξεων της νομοθεσίας σύμφωνα προς το Σύνταγμα. Με αφορμή την ΣτΕ 4207/1997, Νόμος και Φύση 1998, σ. 87 επ, ιδίως σ. 88 επ., 93 επ., 95 επ., Χρυσόγονου Κ., Η σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία των νόμων στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε Τσάτσου Δ. (επ), Η ερμηνεία του Συντάγματος, Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1995, σ. 385 επ και εκεί βιβλιογραφία

[19] Σύμφωνα με τη ΣτΕ 2990/1998 :

«5. Επειδή, όπως προκύπτει από το άρθρο 24 του Συντάγματος, ο συντακτικός νομοθέτης ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο εννόμου  προστασίας. Κατά συνέπεια η διάταξη αυτή καθιστά υποχρεωτική την πλήρη και  αποτελεσματική προστασία αυτού, με λήψη αναγκαίων μέτρων, τόσο από τον  κοινό νομοθέτη όσο και από τη Διοίκηση, προληπτικών και κατασταλτικών και  δη είτε κανονιστικών είτε γενικών ατομικών είτε ατομικών. Στην έννοια του  φυσικού περιβάλλοντος περιλαμβάνονται τα επιφανειακά και υπόγεια ύδατα ως  φυσικοί πόροι και ως οικοσυστήματα, για την προστασία των οποίων εμερίμνησε  και ο κοινός νομοθέτης, συμμορφούμενος στην ανωτέρω συνταγματική επιταγή  διά του ν. 1650/86 (Α 160) (άρ. 1 παρ. 3 β)».

[20] Βλ, και την πάγια νομολογία ενδεικτικά δε ΣτΕ 1871/1994, 2122/1994, 2674/2001, 3988/2001, 1153/2002 2316/2002, 2129/2003.

[21] Βλ. αντί πολλών Μενουδάκου Κ., Η απαίτηση του γενικού σχεδιασμού και της συνολικής εκτίμησης στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε Νόμος και Φύση ηλεκτρονική δημοσίευση Απρίλιος 2005 http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=1564&lang=1&catpid=1#_ftnref38  με ρητή αναφορά στη σχολιαζόμενη απόφαση.

[22] Για το νόμο αυτό βλ. αντί άλλων Αραμπατζή Γ., Θεσμικό Πλαίσιο για τη Διαχείριση και ανάπτυξη των υδατικών πόρων στην Ελλάδα, ΠερΔικ 2/2001, σ. 192 επ. όπου και συνοπτική βιβλιογραφία.

[23] Eιδικά για το ζήτημα των λεκανών απορροής οι οποίες αποτελούν τη βασική μονάδα για τη διαχείριση των υδατικών πόρων κατά την οδηγία αυτή βλ. σε Καραγιώργου Β. ανωτέρω με αναλυτική βιβλιογραφία.

Βλ. επίσης και τις αιτιολογικές διατάξεις της οδηγίας αυτής (33- 36)  καθώς και το ειδικό άρθ. 3 της οδηγίας.

«(33) Ο στόχος για την επίτευξη καλής κατάστασης των υδάτων θα πρέπει να επιδιωχθεί για κάθε λεκάνη απορροής ποταμού, ούτως ώστε να συντονίζονται τα μέτρα που αφορούν επιφανειακά και υπόγεια ύδατα που ανήκουν στο ίδιο οικολογικό, υδρολογικό και υδρογεωλογικό σύστημα.

(34) Για να επιτευχθεί η προστασία του περιβάλλοντος, πρέπει να ενσωματωθούν περισσότερο οι ποιοτικές και ποσοτικές πτυχές των επιφανειακών καθώς και των υπόγειων υδάτων, λαμβάνοντας υπόψη τις συνθήκες φυσικής ροής του ύδατος εντός του υδρολογικού κύκλου.

(35) Στο εσωτερικό λεκάνης απορροής ποταμού, όπου η χρήση ύδατος μπορεί να έχει διασυνοριακά αποτελέσματα, οι απαιτήσεις για την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που θεσπίζει η παρούσα οδηγία, και ιδιαίτερα όλα τα προγράμματα μέτρων, θα πρέπει να συντονίζονται για όλη την περιοχή της λεκάνης απορροής ποταμού. Για λεκάνες απορροής ποταμών οι οποίες εκτείνονται πέραν των ορίων της Κοινότητας, τα κράτη μέλη θα πρέπει να επιδιώκουν τον κατάλληλο συντονισμό με τα ενδιαφερόμενα τρίτα κράτη. Η παρούσα οδηγία θα συμβάλει στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων της Κοινότητας που απορρέουν από διεθνείς συμβάσεις για την προστασία και τη διαχείριση του ύδατος, και κυρίως από τη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για την προστασία και τη χρησιμοποίηση των διασυνοριακών υδατορευμάτων και των διεθνών λιμνών, που εγκρίθηκε με την απόφαση 95/308/ΕΚ του Συμβουλίου(15) και τυχόν επόμενες συμφωνίες σχετικά με την εφαρμογή της.

(36) Είναι αναγκαίο να επιχειρηθούν αναλύσεις των χαρακτηριστικών μιας λεκάνης απορροής ποταμού και των επιπτώσεων των ανθρώπινων δραστηριοτήτων, καθώς και οικονομική ανάλυση της χρήσης του ύδατος. Η κατάσταση των υδάτων θα πρέπει να παρακολουθείται από τα κράτη μέλη σε συστηματική και συγκρίσιμη βάση σε όλη την Κοινότητα. Οι πληροφορίες αυτές είναι απαραίτητες για να υπάρξει μια αξιόπιστη βάση προκειμένου να αναπτύξουν τα κράτη μέλη προγράμματα μέτρων για την επίτευξη των στόχων που ορίζονται από την παρούσα οδηγία»

«Άρθρο 3

Συντονισμός διοικητικών ρυθμίσεων σε περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού

1. Τα κράτη μέλη προσδιορίζουν τις επί μέρους λεκάνες απορροής ποταμού στο εθνικό τους έδαφος και, για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, τις υπάγουν σε επιμέρους περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού. Οι μικρές λεκάνες απορροής ποταμού ενδεχομένως συνδυάζονται με μεγαλύτερες λεκάνες απορροής ποταμού ή ενώνονται με γειτονικές μικρές λεκάνες απορροής ποταμού για το σχηματισμό επιμέρους περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού, όπου ενδείκνυται. Όταν τα υπόγεια ύδατα δεν ακολουθούν πλήρως μια συγκεκριμένη λεκάνη απορροής ποταμού, τα εν λόγω ύδατα προσδιορίζονται και υπάγονται στην πλησιέστερη ή την προσφορότερη περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού. Τα παράκτια ύδατα προσδιορίζονται και υπάγονται στην ή τις πλησιέστερες ή προσφορότερες περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού.

2. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τις κατάλληλες διοικητικές ρυθμίσεις, συμπεριλαμβανομένου του προσδιορισμού της κατάλληλης αρμόδιας αρχής, για την εφαρμογή των κανόνων της παρούσας οδηγίας μέσα σε κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού στο έδαφός τους.

3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι λεκάνες απορροής ποταμού που καλύπτουν εδάφη περισσότερων του ενός κρατών μελών υπάγονται σε μια διεθνή περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού. Όταν το ζητήσουν τα εμπλεκόμενα κράτη μέλη, η Επιτροπή ενεργεί για να διευκολυνθεί η υπαγωγή στις διεθνείς αυτές περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού.

Κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει τις κατάλληλες διοικητικές ρυθμίσεις, συμπεριλαμβανομένου του προσδιορισμού της κατάλληλης αρμόδιας αρχής, για την εφαρμογή των κανόνων της παρούσας οδηγίας σε όποια τμήματα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού κείνται στο έδαφός του.

4. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις της παρούσας οδηγίας για την επίτευξη των περιβαλλοντικών στόχων που τίθενται δυνάμει του άρθρου 4, και ειδικότερα όλα τα προγράμματα μέτρων, συντονίζονται για την όλη περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού. Για τις διεθνείς περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού, το συντονισμό εξασφαλίζουν τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη από κοινού και μπορούν, για το σκοπό αυτό, να χρησιμοποιούν τις υφιστάμενες δομές που απορρέουν από διεθνείς συμφωνίες. Όταν το ζητήσουν τα εμπλεκόμενα κράτη μέλη, η Επιτροπή ενεργεί για να διευκολύνει τον καθορισμό των προγραμμάτων μέτρων.

5. Όταν μια περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού εκτείνεται πέραν του εδάφους της Κοινότητας, το ή τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη επιζητεί τον πρέποντα συντονισμό με τα οικεία τρίτα κράτη, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι της παρούσας οδηγίας σ' ολόκληρη την περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού. Τα κράτη μέλη μεριμνούν για την εφαρμογή των κανόνων της παρούσας οδηγίας στο έδαφός τους.

6. Τα κράτη μέλη μπορούν να προσδιορίζουν έναν υπάρχοντα εθνικό ή διεθνή οργανισμό ως αρμόδια αρχή για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας.

7. Τα κράτη μέλη προσδιορίζουν την αρμόδια αρχή ως την ημερομηνία που αναφέρεται στο άρθρο 24.

8. Το αργότερο έξι μήνες μετά την ημερομηνία που αναφέρεται στο άρθρο 24, τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στην Επιτροπή τον κατάλογο με τις αρμόδιες αρχές τους, καθώς και με τις αρμόδιες αρχές όλων των διεθνών οργανισμών στους οποίους μετέχουν. Για κάθε αρμόδια αρχή παρέχονται οι πληροφορίες που ορίζονται στο παράρτημα I.

9. Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για οποιεσδήποτε αλλαγές στις πληροφορίες που παρέχονται σύμφωνα με την παράγραφο 8, σε τρεις μήνες από την έναρξη ισχύος της αλλαγής».

[24] Το ΔΕΚ έχει αποδεχθεί ως βασικούς κανόνες της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου την αρχή της υπεροχής και την αρχή του αμέσου αποτελέσματος ενόψει της ρύθμισης καταστάσεων σύγκρουσης μεταξύ κοινοτικής και εθνικών εννόμων τάξεων. Το κοινοτικό δίκαιο σε περίπτωση σύγκρουσης με διάταξη εθνικού νόμου υπερισχύει κατατείνοντας παράλληλα στη δημιουργία δικαιωμάτων προς όφελος των ιδιωτών τα οποία τούτοι μπορούν να επικαλεσθούν ενώπιον των  εθνικών δικαστηρίων.

Το άμεσο αποτέλεσμα των κανόνων του κοινοτικού δικαίου εφαρμόζεται υπό προϋποθέσεις. Αν όμως οι προϋποθέσεις αυτές δεν υφίστανται τούτο δεν σημαίνει ότι το κοινοτικό δίκαιο χάνει κάθε αποτελεσματικότητα. Το ΔΕΚ έχει κρίνει ότι όταν ένας κανόνας του εθνικού δικαίου δεν είναι δυνατό να τύχει άμεσης εφαρμογής σε μία διαφορά η οποία δικάζεται από τον εθνικό δικαστή, αυτός οφείλει να ερμηνεύσει το εθνικό δίκαιο με τρόπο που να επιτύχει στο μέτρο του δυνατού το αποτέλεσμα που επιθυμεί το κοινοτικό δίκαιο. Πρόκειται για την αρχή της «σύμφωνης ερμηνείας».

[25] Στο σημείο αυτό επισημαίνεται ότι δεν μας βρίσκει σύμφωνους η αναφορά της Γιαννακούρου Γ., Το κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, (2005) σε ηλεκτρονική δημοσίευση στο Νόμος και Φύση http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=1733&lang=1&catpid=1  ότι υπάρχει διαφορά στη σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο ερμηνεία και στην «υπό το φως του κοινοτικού δικαίου» ερμηνεία με ρητή αναφορά στη σχολιαζόμενη απόφαση. Η συγγραφέας θεωρεί ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση συντρέχει «υπό το φως του κοινοτικού δικαίου ερμηνεία» των εθνικών κανόνων, σε αντίθεση με άλλες περιπτώσεις όπου η υφιστάμενη σύγκρουση κοινοτικού και εθνικού δικαίου επιβάλλει τη σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο ερμηνεία. Κατά την άποψή μας η θεωρούμενη ως «υπό το φως του κοινοτικού δικαίου ερμηνεία» δεν συνιστά παρά εφαρμογή της ίδιας αρχής με διατύπωση που να αμβλύνει τις εντυπώσεις για λόγους νομολογιακών σκοπιμοτήτων των εθνικών δικαστηρίων. Η under the light interpretation δεν διαφέρει σε τίποτε με την σύμφωνη ερμηνεία όπου κρίσιμο ζητούμενο είναι η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου και η εφαρμογή του από τον εθνικό δικαστή. Ο δικαστής υποχρέωσε τη διοίκηση να τηρήσει προϋποθέσεις που ρητά έθετε η κοινοτική οδηγία εφαρμόζοντας τον εθνικό νόμο. Αντίθετα συμφωνούμε με τη θέση του Απ. Παπακωσταντίνου σύμφωνα με την αναφορά στην υποσημείωση αρ. 1 του παρόντος.

Σχετικά βλ. και ΣτΕ Ολ 3633/2004 όπου γίνεται ρητή αναφορά στη σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο ερμηνεία ως εξής:

«Προηγείται δε η εξέταση του ζητήματος αυτού της συμφωνίας των ανωτέρω εθνικών ρυθμίσεων προς τις διατάξεις της Οδηγίας, εν σχέσει προς το ζήτημα της συμφωνίας τους προς το άρθρο 5 του Συντάγματος, το οποίο άλλωστε κατοχυρώνει γενικώς την οικονομική ελευθερία, ενώ η Οδηγία 89/105/ΕΟΚ έχει ως ειδικό αντικείμενο τον καθορισμό των τιμών των φαρμάκων. Και τούτο διότι, οι διατάξεις του εθνικού δικαίου, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι συνταγματικές διατάξεις, πρέπει, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ), να ερμηνεύονται υπό το φως του κοινοτικού δικαίου. Πράγματι, παγίως το ΔΕΚ δέχεται ότι, όσον αφορά την κατάσταση, κατά την οποία μία Οδηγία δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, εφαρμόζοντας το εθνικό δίκαιο, είτε πρόκειται για προγενέστερες είτε για μεταγενέστερες της Οδηγίας διατάξεις, ένα εθνικό δικαστήριο, που καλείται να το ερμηνεύσει, οφείλει να πράξει τούτο κατά το μέτρο του δυνατού υπό το φως του κειμένου και του σκοπού της Οδηγίας, ώστε να επιτευχθεί το αποτέλεσμα που αυτή επιδιώκει, συμμορφούμενο με αυτόν τον τρόπο προς το άρθρο 249, τρίτο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ. (βλ. ΔΕΚ, αποφάσεις της 13.11.1990, C-106/89, Marleasing, Συλλ. 1990, σ. Ι-4135, σκέψη 8  της 16.12.1993, C-334/92, Wagner Mirct, Συλλ. 1993, σ. Ι-6911, σκέψη 20, της 14.7.1994, C-91/92, Faccini Dori, Συλλ. 1994, σ. Ι-3325, σκ. 26 και της 27.6.2000, C-240/98 έως C-244/98, Oceano Grupo Editorial και Salvat Editores, Συλλ. Ι-4963, σκ. 30-32). Τούτο δε, ανεξαρτήτως του κατά πόσον η Οδηγία μπορεί να απονείμει στους ιδιώτες ενεργά" δικαιώματα, τα οποία να μπορούν αυτοί να επικαλεσθούν ενώπιον των δικαστηρίων. (βλ. ΔΕΚ απόφαση της 11.8.1995, C-431/92, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλ. 1995, σ. Ι-2189 επ., σκέψη 26)».

[26] Σχετικά και ΣτΕ 983/2005, 2129/2003, 3216/2002, 1153/2002, κλπ.

[27] Αξίζει να σημειωθεί ότι σε ανάλογο συμπέρασμα κατέληξε και η ΣτΕ 2990/1998 (Ε τμήματος)  με διαφορετικό σκεπτικό:

«7. Επειδή εκ των ανωτέρω διατάξεων, ερμηνευομένων υπό το φως των αρχών της διακηρύξεως του Rio (1992) για το περιβάλλον και την ανάπτυξη και ιδίως των οδηγιών της Agenda 21, προκύπτει ότι κάθε χρήση των υδάτων υπόκειται στις αρχές και περιορισμούς που συνθέτουν τη βιώσιμη διαχείριση των  υδατικών πόρων, οι οποίοι, υφ' οιανδήποτε μορφή, αποτελούν ζωτικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος. Θεμελιώδεις αρχές της διαχειρίσεως αυτής, ρητώς ήδη διατυπούμενες στο σχέδιο της κοινοτικής οδηγίας για την υδατική πολιτική  της Κοινότητας [COM (97)49final - 97/0067 (SYN)], είναι ότι η βιώσιμη διαχείριση  του ύδατος γίνεται σε επίπεδο λεκάνης απορροής (υδατικά διαμερίσματα ν. 1739/87) και είναι σχεδιασμένη και ολοκληρωμένη υπό την έννοια ότι, εν όψει της εκμηριωμένης εκτιμήσεως και αξιολογήσεως των αναγκών και των διαθεσίμων  υδατικών πόρων, καταρτίζεται συστηματικό σχέδιο χρήσεως των όρων τούτων, λαμβανομένης πάντοτε υπ' όψιν της σχέσεως ρεόντων και υπογείων υδάτων, της  ποσότητας των διαθεσίμων αποθεμάτων και της ολοκληρωμένης χρησιμοποιήσεως των υδάτων, στην οποία περιλαμβάνεται αι η δυνατότητα επαναχρησιμοποιήσεώς των. Εξάλλου, δεδομένης της προδήλου και κρισίμου αλληλεξαρτήσεως των υδάτων με τα ποικίλα υδάτινα οικοσυστήματα (λιμναία - ποτάμια κλπ.) και τους υγροτόπους, οι κυριώτεροι εκ των οποίων  προστατεύονται και με τη συνθήκη RAMSAR, η ως άνω περιγραφείσα βιώσιμη διαχείριση των υδατικών πόρων πρέπει, όπου συντρέχει περίπτωση, να περιλαμβάνει και την εκτίμηση και αξιολόγηση ης εκάστοτε αποφασιζομένης διαχειρίσεως, είτε σε γενικό είτε σε ατομικό επίπεδο, εν σχέσει με την ποιότητα και ποσότητα του εντεύθεν επηρεαζόμενου υδατίνου οικοσυστήματος».

Είναι χαρακτηριστική και εδώ η «υπό το φως ερμηνεία» κατά τη διατύπωση της απόφασης η οποία οδηγεί σε όμοιο αποτέλεσμα από άλλο όμως σημείο εκκίνησης.