Η αποτελεσματική δικαστική προστασία και το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων

H κοινοτική έννομη τάξη δεν περιορίσθηκε να ρυθμίσει το καθεστώς των δημοσίων συμβάσεων στο πλαίσιο των οικείων οδηγιών που αφορούν τη σύναψή τους. Από το 1989 θέσπισε ιδιαίτερη οδηγία για τις διαδικασίες προσφυγών που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις, αρχικά για τις συμβάσεις έργων και προμηθειών και κατόπιν με τροποποίηση της οδηγίας, επεκτάθηκε και στις υπηρεσίες. Από τα μέσα της δεκαετίας του 80, η διαπίστωση της ανάγκης για διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας κατέστη ορατή και θεσμοθετήθηκε στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων.
Ο κοινοτικός νομοθέτης πλέον ρητά επιδιώκει την εφαρμογή των κανόνων που θέτει, θεσπίζοντας και το πλαίσιο δικαστικής προστασίας των ενδιαφερομένων από τη μη τήρησή τους, καθιερώνοντας σταδιακά ένα ενιαίο δικονομικό σύστημα. Το σύστημα αυτό βασίζεται στις γενικές αρχές του δικαίου των ευρωπαϊκών κρατών και στις κοινές συνταγματικές παραδόσεις καθώς και τις διατάξεις της Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, δημιουργώντας έτσι ένα πλαίσιο παροχής κοινοτικής δικαστικής προστασίας σύμφωνα με ένα ορθολογικό σύστημα κανόνων. Διαπιστώνεται συνεπώς ότι ενώ η αρχική προσέγγιση του κοινοτικού δικαίου υπήρξε αποσπασματική και ως προς το ζήτημα της παροχής έννομης προστασίας στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου περιοριζόταν από τις διατάξεις της Συνθήκης, σήμερα πλέον η τάση της ερμηνείας τείνει προς τη δημιουργία ενός δομημένου συστήματος, ανατρέποντας την αρχική θέση του κοινοτικού δικαίου και επεκτείνοντας τη σφαίρα επιρροής του στο δικονομικό καθεστώς και των κρατών μελών.

1. Ένα κοινοτικό ατομικό δικαίωμα δικαστικής προστασίας και ένα πλήρες σύστημα δικαστικής προστασίας

Σε σχέση με τα όσα προεκτέθηκαν αναφέρεται ότι ήδη το ΔΕΚ με αφορμή το υποβληθέν ερώτημα από το Bundesvergabeamt σε σχέση με το αν υφίσταται ατομικό δικαίωμα προσφυγής ενώπιον αρχών ή δικαστηρίων σύμφωνα με την οδηγία 89/665/ΕΟΚ, στην παρ. 22 της απόφασής C- 76/97 τόνισε, κάνοντας μνεία στην απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1997, C-54/96, (σκέψη 40), ότι εναπόκειται στην έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους, να προσδιορίσει το δικαστήριο που είναι αρμόδιο να αποφαίνεται επί διαφορών στο πλαίσιο των οποίων διακυβεύονται ατομικά δικαιώματα απορρέοντα από την κοινοτική έννομη τάξη, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι τα κράτη μέλη έχουν σε κάθε περίπτωση την ευθύνη της διασφαλίσεως αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων αυτών. Με την επιφύλαξη αυτή, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να επεμβαίνει για να επιλύει ζητήματα αρμοδιότητας που μπορούν να ανακύψουν στην οργάνωση των εθνικών δικαστηρίων από τον νομικό χαρακτηρισμό ορισμένων εννόμων καταστάσεων που στηρίζονται στο κοινοτικό δίκαιο
Με τη διατύπωση αυτή του ΔΕΚ, η μνεία στην ύπαρξη ατομικού δικαιώματος είναι πλέον σαφής. Θα πρέπει να σημειωθεί, πάντως, ότι η απόφαση C-54/96, δεν έκρινε επί ερωτήματος σε σχέση με την ύπαρξη ατομικού δικαιώματος όπως προκύπτει από την παράγραφο 7 αυτής. Έτσι η απόφαση C-76/97 αν και φαινομενικά επανέλαβε τη διατύπωση της προηγούμενης στο ίδιο ζήτημα, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι απάντησε έμμεσα στο ερώτημα για την ύπαρξη ατομικού δικαιώματος, το οποίο απορρέει από την κοινοτική έννομη τάξη.
Σύμφωνα με τα παραπάνω, πέραν των θέσεων της Επιτροπής και των κανόνων που τίθενται σε επίπεδο οδηγιών, το κοινοτικό δίκαιο, όπως ερμηνεύεται από το ΔΕΚ, καθιερώνει ρητά την ύπαρξη ατομικού δικαιώματος που απορρέει από την κοινοτική έννομη τάξη για τη δικαστική προστασία σε σχέση με τις δημόσιες συμβάσεις. Το δικαίωμα αυτό, σαφώς συνταγματικής φύσεως, προκύπτει από κοινοτική οδηγία κατ' αρχήν και όχι από την ίδια τη Συνθήκη.

2. Η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών

Με την οδηγία του Συμβουλίου της 21ης Δεκεμβρίου 1989 για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (89/665/EOK)[1], όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 41 της οδηγίας 92/50/ΕΟΚ θεσπίσθηκε το καθεστώς της αποτελεσματικής διαδικασίας προσφυγών για τη διασφάλιση του καθεστώτος των δημοσίων συμβάσεων σύμφωνα με τις οδηγίες 93/37/ΕΟΚ, 93/36/ΕΟΚ και 92/50/ΕΟΚ και ορίσθηκε τόσο η υποχρέωση των κρατών μελών να ρυθμίζουν διαδικασίες διοικητικών προσφυγών όσο και δικαστικών διαδικασιών κατά των αποφάσεων των αποφαινομένων επί των προσφυγών αυτών οργάνων.
Η οδηγία εξαίρει την ταχύτητα και την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών και τη θέσπιση επειγουσών διαδικασιών προς αποφυγή περαιτέρω ζημιών ή ενόψει δυνατότητας επανόρθωσης της επαπειλούμενης ζημίας. Τονίζει εξάλλου και την κατοχύρωση τόσο του δικαιώματος αποζημίωσης, όσο και της υποχρέωσης εκτέλεσης των διοικητικών και δικαστικών αποφάσεων. Σαφής είναι κατά την οδηγία η διάκριση των δικαιοδοτικών και των διοικητικών αρμοδιοτήτων αλλά και των ιδιομορφιών των εννόμων τάξεων των κρατών μελών, λόγω των διαφορετικών νομικών συστημάτων. Έτσι δεν τυγχάνει αυτονόητη η ακυρωτική αρμοδιότητα και διασφαλίζεται υποχρεωτικά η υποχρέωση των κρατών μελών να τη θεσπίζουν. Στην προσπάθεια σύνθεσης των πρακτικών και μεθόδων των διαφόρων νομικών συστημάτων, η οδηγία επιχειρεί να αποτελέσει καταλύτη, προβαίνοντας σε εγκαθίδρυση κάποιων κοινών αρχών και κανόνων. Κατοχυρώνει για το λόγο αυτό την υποχρέωση έγγραφης αιτιολογίας των αποφάσεων των διοικητικών αρχών, και την ανεξαρτησία από την αναθέτουσα αρχή του αρμόδιου για την προσφυγή φορέα ή αρχής. Είναι βεβαίως αυτονόητο ότι η συμφιλίωση των νομικών συστημάτων της ευρωπαϊκής ηπείρου που επιχειρείται με την οδηγία δεν είναι ότι το απλούστερο. Η νομολογιακή επεξεργασία των σχετικών διατάξεων αποδεικνύει του λόγου το αληθές.
Με την οδηγία 89/665 αφού διαπιστώθηκε η ανεπάρκεια των εθνικών συστημάτων των κρατών μελών να διασφαλίσουν την εκπλήρωση του σκοπού των οδηγιών 93/37/ΕΟΚ, 93/36/ΕΟΚ και 92/50/ΕΟΚ, καθιερώθηκε η υποχρέωση των κρατών μελών να επιτρέπουν σε κάθε θιγόμενο ενδιαφερόμενο να συνάψει δημόσια σύμβαση να αμφισβητήσει τις αποφάσεις της αναθέτουσας αρχής τόσο ενόψει της νομιμότητάς τους σε σχέση με το κοινοτικό όσο και σε σχέση με το εθνικό δίκαιο χωρίς διακρίσεις και με τρόπο αποτελεσματικό. Οι δικαιούμενοι να ασκήσουν τέτοιου είδους διαδικασίες αμφισβήτησης ορίζονται με ευρύτατο τρόπο, επιτρέπεται όμως στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στον ενδιαφερόμενο να γνωστοποιεί προηγουμένως την πρόθεσή του να αμφισβητήσει διαδικασίες ασκώντας προσφυγή.

Η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών έχει ως στόχο την εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας 2004/18/ΕΚ για το συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, προβλέποντας την υποχρέωση των κρατών μελών να καθιερώσουν αποτελεσματικές και γρήγορες εθνικές διαδικασίες προσφυγής σε περίπτωση παράβασης αυτών των διατάξεων.
Με την οδηγία αυτή ρυθμίζεται τόσο το καθεστώς των διοικητικών προσφυγών τις οποίες υποχρεούνται να θεσμοθετούν οι αναθέτουσες αρχές ενόψει των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων όσο και το καθεστώς της δικαστικής προστασίας που δικαιούται να απολαμβάνει κάθε ενδιαφερόμενος. Οι διαδικασίες πρέπει να είναι ταχείες και αποτελεσματικές και να διασφαλίζουν τη μη διάκριση μεταξύ των ενδιαφερομένων. Διασφαλίζει εξάλλου την κατοχύρωση επιδίκασης δικαστικής αποζημίωσης, τη δυνατότητα ακύρωσης των παρανόμων πράξεων καθώς και την αποτελεσματική εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων. Κατά συνέπεια το κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων ως όλο ρυθμίζει ευθέως και με τρόπο συστηματικό, τόσο τις διαδικασίες για την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων όσο και το καθεστώς της αμφισβήτησης των διαδικασιών ανάθεσης αυτών. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει στο πλαίσιο αυτής της διαπίστωσης, η αντιμετώπιση της δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου όχι πλέον περιστασιακά αλλά ως αυτόνομο σύστημα δικαστικής προστασίας.
Στις διαδικασίες αυτές έχει πρόσβαση κάθε πρόσωπο που ενδιαφέρεται ή ενδιαφέρθηκε να αναλάβει την εκτέλεση μιας συγκεκριμένης δημόσιας σύμβασης και το οποίο ζημιώθηκε ή κινδυνεύει να ζημιωθεί από κάποια εικαζόμενη παράβαση.
Οι αποφάσεις που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου περί δημόσιων συμβάσεων πρέπει να αποτελούν αντικείμενο αποτελεσματικών και γρήγορων προσφυγών. Οι διαδικασίες προσφυγής σε όλα τα κράτη μέλη θα πρέπει να παρέχουν τη δυνατότητα:
λήψης προσωρινών ασφαλιστικών μέτρων (όπως είναι η αναστολή της διαδικασίας σύναψης της επίμαχης δημόσιας σύμβασης)·
ακύρωσης των παράνομων αποφάσεων, συμπεριλαμβανομένων των τεχνικών, οικονομικών και χρηματοδοτικών διατάξεων που εισάγουν διακρίσεις και περιέχονται στα έγγραφα δημοπράτησης·
καταβολής αποζημίωσης στα πρόσωπα που υπέστησαν ζημία από κάποια παράβαση.

3. Η δικαστική προστασία για τους εξαιρούμενους τομείς

Ανάλογη ρύθμιση με αυτή της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ που αφορά τις δημόσιες συμβάσεις, έγινε και για τις συμβάσεις των εξαιρουμένων τομέων σε σχέση με την οδηγία 93/38/ΕΟΚ, οπότε με την οδηγία 92/13/ΕΟΚ[2] του Συμβουλίου της 25ης Φεβρουαρίου 1992 για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων, οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών καθιερώθηκαν ανάλογα δικαιώματα με αυτά της οδηγίας 89/665. Η οδηγία των εξαιρουμένων τομέων διαφέρει πάντως ουσιαστικά από την οδηγία των έργων και προμηθειών, στο μέτρο ιδίως που προβλέπει ιδιαίτερη διαδικασία συμβιβασμού (άρθρα 9-11 αυτής), την οποία διεξάγει η ίδια η Επιτροπή. Κατά τούτο, η κατά τρία έτη νεώτερη οδηγία, υποδηλώνει τη συνεχώς αυξανόμενη τάση της διεύρυνσης των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής για τη διασφάλιση της τήρησης των κανόνων των οδηγιών. Υποδηλώνει επίσης και μια τάση ευελιξίας, η οποία εκφράζει τη βούληση αποτελεσματικότητας εκ μέρους των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Οι διατάξεις της οδηγίας αφορούν τέσσερα βασικά θέματα :
την προσαρμογή στους τομείς της ύδρευσης, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (οι γνωστοί ως «ειδικοί» τομείς) των ένδικων μέσων που προβλέπει η οδηγία 89/665/ΕΟΚ, η οποία αφορά τα εθνικά ένδικα μέσα σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών, έργων και υπηρεσιών που συνάπτουν οι δημοπρατούσες αρχές·
μια διαδικασία ελέγχου την οποία μπορούν να χρησιμοποιούν οι αναθέτοντες φορείς·
έναν διορθωτικό μηχανισμό ο οποίος ενισχύει τις δυνατότητες δράσης της Κοινότητας σε περιπτώσεις προφανούς και κατάφωρης παράβασης·
μια διαδικασία συμβιβασμού σε κοινοτικό επίπεδο.

4. Το ελληνικό δίκαιο προσαρμογής
Τα κράτη μέλη προέβαλαν συνεπή αντίσταση στην ενσωμάτωση της σχετικής οδηγίας. Η ελληνική νομοθεσία προσαρμόσθηκε στην οδηγία αυτή με το νόμο 2522/97, «Δικαστική προστασία που προηγείται της σύναψης συμβάσεων δημοσίων έργων και κρατικών προμηθειών και υπηρεσιών σύμφωνα με την οδηγία 89/665/ΕΟΚ» (ΦΕΚ 178/8.9.97 Α), μετά από μακρά περίοδο διαφορών με την Επιτροπή.
Το ελληνικό δίκαιο προσαρμόσθηκε και στην οδηγία 92/13/ΕΟΚ με σοβαρή καθυστέρηση πάντως, υιοθετώντας και για τους εξαιρούμενους τομείς διαδικασίες ανάλογες με αυτές του ν. 2522/97 με το νόμο 2854/2000.

5. Η πρόταση της Επιτροπής του 2006

Τον Μάιο του 2006 η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση[3] για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των μέσων προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων τα οποία διαθέτουν οι επιχειρήσεις, όταν κρίνουν αντικανονική την ανάθεση κάποιας δημόσιας σύμβασης, ειδικά στο στάδιο που οι παραβάσεις μπορούν ακόμη να επανορθωθούν. Η πρόταση έχει ως στόχο να επιβάλει στις αναθέτουσες αρχές την υποχρέωση να προβλέπουν μια αναβλητική προθεσμία μεταξύ της ημερομηνίας ανακοίνωσης της κατακύρωσης του διαγωνισμού, είτε με την κοινοποίηση της απόφασης κατακύρωσης σε περίπτωση τυπικής διαδικασίας σύναψης είτε με τη δημοσίευση μιας ανακοίνωσης κατακύρωσης σε περίπτωση απευθείας ανάθεσης, και της ημερομηνίας σύναψης της σύμβασης. Αυτή η αναβλητική προθεσμία, δηλαδή η περίοδος του «παγώματος», αφορά τις δημόσιες συμβάσεις που καλύπτονται από την οδηγία 2004/18/ΕΚ και την οδηγία 2004/17/ΕΚ, οι οποίες αφορούν το συντονισμό των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών. Η πρόταση έχει επίσης ως στόχο την εστίαση του διορθωτικού μηχανισμού στις περιπτώσεις σοβαρής παράβασης.
Την πρόταση αυτή αξίζει να μελετήσει κανείς με προσοχή. Παράλληλα αξίζει να μελετήσει την Ερμηνευτική Ανακοίνωση της Επιτροπής [4] του 2006 σχετικά με το κοινοτικό δίκαιο που εφαρμόζεται στο πέρασμα των συμβάσεων που δεν υποβάλλονται ή υποβάλλονται εν μέρει στο καθεστώς των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις κατά το μέρος που αφορά στη παρεχόμενη δικαστική προστασία.

6. Και λίγες ακόμη σκέψεις…
Είναι κοινός τόπος από τα προηγηθέντα ότι οι Βρυξέλλες και το Λουξεμβούργο επιθυμούν να προσφέρουν στα κράτη μέλη και τους πολίτες τους ένα καθεστώς αποτελεσμαστικής δικαστικής προστασίας για τις δημόσιες συμβάσεις. Οσο περνά ο καιρός η επιθυμία τους για αποτελεσματικότητα εντείνεται. Σήμερα αν κάποιος συμμετέχει σε δημόσιους διαγωνισμούς έχει μεγάλο δρόμο να διαβεί. Θα πάει οπωσδήποτε για ασφαλιστικά αφού προσφύγει στη διοίκηση, μετά θα προχωρήσει σε τακτική δίκη. Σε αγωγή αποζημιώσεως? Ο- π-ω-σ-δ-ή-π-ο-τ-ε! Και φυσικά πριν δικαστούν τα ασφαλιστικά θα σπεύσει στην Επιτροπή στις Βρυξέλλες. Αρκετές φορές πιθανόν. Πιθανότατα οι Βρυξέλλες να προσφύγουν στο ΔΕΚ. Πιθανό να σταλεί και παραπεμπτικό στο ΔΕΚ από εθνικό δικαστήριο. Και μετά?
Ε, μετά μπορεί να κάνει ένα μουσείο μοντέρνας τέχνης και να απολαύσει το νόημα της ζωής όπως έκανε ο ενδιαφερόμενος για το Μακεδονικό Μετρό μετά την έκδοση της απόφασης C- 57/01 της της 23ης Ιανουαρίου 2003. Η μήπως η τέχνη τον απασχολούσε τον άνθρωπο και από πριν… ποιος ξέρει?

[1] Οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών [ Βλέπε πράξεις τροποποίησης ].

[2] Οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων όσον αφορά τις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων των φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς της ύδρευσης, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών [Επίσημη Εφημερίδα L 76 της 23.03.1992]
[3] Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Μαΐου 2006, για την τροποποίηση των οδηγιών 89/665/ΕΟΚ και 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων [COM(2006) 195 τελικό/2 - Δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα] [COD/2006/0066]
[4] Ερμηνευτική Ανακοίνωση της Επιτροπής της 23ης Ιουνίου 2006 σχετικά με το κοινοτικό δίκαιο που εφαρμόζεται στο πέρασμα των συμβάσεων που δεν υποβάλλονται ή υποβάλλονται μερικώς στις οδηγίες «δημόσιες συμβάσεις» [Δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα]
Η παρούσα ανακοίνωση ( DE ) ( EN ) ( FR ) αφορά τις συμβάσεις που καλύπτονται μερικώς από τις οδηγίες «δημόσιες συμβάσεις» (2004/17/Εκ και 2004/18/ΕΚ).

στον Ερμιππο με φιλικούς χαιρετισμούς!