Ελένη Τροβά
Στον
κόσμο του δικαίου[1] πληθώρα εννοιών
εισβάλει δυναμικά και επιτρέπει προβληματισμούς και κατηγοριοποιήσεις για
ζητήματα που περισσότερο προσιδιάζουν στη μόδα και την ιστορία παρά στην ανάγκη
εξειδίκευσης νομικών εννοιών. Τέτοια έννοια είναι και η χαρακτηριzόμενη με τα αρχικά της γράμματα (κατά την
αγγλοσαξωνική μόδα) ΣΔΙΤ ή PPP. Ο όρος συνεργασία επιτρέπει μεγάλο εύρος
ενδιαφέροντος. Το Δημόσιο με τον ιδιώτη μπορούν να συνεργασθούν παντοιοτρόπως.
Η μετάφραση όμως δεν απέδωσε εύστοχα την partnership από
τα αγγλικά. Οι υποδηλούμενες συμβάσεις αφορούν «εταιρική» σχέση ή οικονομική
σύμπραξη με κάποιο κοινό σκοπό. Στην πράξη πρόκειται για έναν μοντέρνο τρόπο
δανεισμού που δεν γίνεται από τα κράτη αλλά από τους ιδιώτες για εκπλήρωση
κρατικού σκοπού. Μία σύνθετη σύμβαση που περιορίζει τον κρατικό δανεισμό με
πολλές παραλλαγές.
Τα
εργαλεία του ιδιωτικού δικαίου θα ήταν υπέρ αρκετά για να συνδράμουν την
υπαγωγή σε κατάλληλες κατηγορίες. Ο λόγος που δημιουργήθηκε η μόδα, το ρεύμα
της νέας κατηγορίας ήταν η αποφυγή του συσχετισμού με τον δανεισμό, με άλλα
λόγια η θεσμική υποκρισία.
Όταν
η οδηγία 71/305/ΕΟΚ, αφού τροποποιήθηκε με την οδηγία 89/440/ΕΟΚ, εισήγαγε στο
κοινοτικό λεξιλόγιο την έννοια της σύμβασης παραχώρησης δημοσίων έργων, πολλοί
μπορούσαν να υποψιασθούν ότι στην ενιαία αγορά που ξεκινούσε ο ρόλος της θα
ήταν καθοριστικός. Η χρηματοδοτική ικανότητα της Κοινότητας, και μετέπειτα
Ένωσης, δεν ήταν ικανή να καλύψει το σύνολο των μελών της ενόψει της
διαμόρφωσης των κοινών υποδομών. Όταν αργότερα το Τείχος του Βερολίνου κατέρρεε
τα ευρωπαϊκά κράτη αναζήτησαν ανενδοίαστα συνεταίρους και ρευστότητα. Η τότε
Κοινότητα συνέπραξε δραστικά προτείνοντας τη συνεργασία ιδιωτών και δημοσίου,
αλλά και ένα κατάλληλο μέσο για την πραγματοποίησή της: τη σύμβαση παραχώρησης
δημοσίων έργων.
Με
τη σύμβαση παραχώρησης δημοσίων έργων θα μπορούσαν επιτέλους τα κράτη να
εξεύρουν οικονομικούς συμμάχους από τον σε άνθιση τότε και πλήρη ευφορία κόσμο
του καπιταλισμού για να δημιουργήσουν έργα ικανά να κινούν τις οικονομίες τους,
να περιορίζουν την ανεργία, να ξανασχεδιάζουν την εικόνα τους, να δίδουν την
αίσθηση, ή και την ψευδαίσθηση, ότι η ιστορία έχει το λόγο και ότι το τέλος
της, που με τόσο ζήλο ευαγγελίζονταν εκείνα τα χρόνια κάποιοι, δεν είχε
επέλθει.
Η
αρχική ρύθμιση προέβλεπε ότι δεν υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας
71/305/ΕΟΚ ο συγκεκριμένος συμβατικός τύπος, ο οποίος όμως ορίσθηκε και
περιγράφθηκε επαρκώς. Τα άρθρο 3 παρ. 1 της οδηγίας προέβλεπε ότι οι διατάξεις
της δεν εφαρμόζονται στις συμβάσεις που ονομάζονται «παραχωρήσεις έργων»,
δηλαδή στις συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας που συνάπτονται ανάμεσα σε μια δημόσια
αναθέτουσα αρχή και έναν εργολήπτη, στις οποίες η αντιπαροχή για τα εκτελούμενα
έργα έγκειται, σε ορισμένες περιπτώσεις, στη χορήγηση του δικαιώματος
εκμετάλλευσης του έργου για μια ορισμένη χρονική περίοδο χωρίς καταβολή αμοιβής
(επί παραδείγματι η είσπραξη τέλους διοδίων σε έναν αυτοκινητόδρομο για
ορισμένη χρονική περίοδο), και σε άλλες περιπτώσεις, στη χορήγηση αυτού του
δικαιώματος εκμετάλλευσης σε συνδυασμό με
καταβολή αμοιβής. Ο ορισμός της νέας αυτής έννοιας δόθηκε συνεπώς, κατ’
αρχήν, για να εξαιρεθεί του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, σύντομα όμως έμελλε
τα πράγματα να μεταβληθούν.
Ζωηρός
διάλογος ξεκίνησε την περίοδο της προώθησης της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης στα κράτη
της Ευρώπης που είχαν μπροστά τους ορατή την οικονομική κρίση μεταξύ των πόλων
εξουσίας για την επίτευξη ενός μεγάλου project. Ο διάλογος αυτός είχε σαν στόχο την οικοδόμηση της
εικόνας της Ευρώπης που θα ύψωνε ανάστημα ως υπερδύναμη στη παγκόσμια κοινωνία.
Αυτό ήταν το πρώτο, και μόνο ουσιαστικά, «σχέδιο» που έπλασε η Ευρώπη για τον
εαυτό της και κάλεσε συμμετόχους σε αυτό τα ιδιωτικά κεφάλαια και τις
παραγωγικές δυνάμεις. Η Ευρώπη όφειλε να δημιουργήσει υποδομές ευρωπαϊκού
χαρακτήρα, που να επιτρέψουν την πραγματοποίηση των βασικών στόχων της ενιαίας
αγοράς: την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, των υπηρεσιών, των προσώπων.
Ετσι
κάπως ξεκίνησε η συζήτηση για τις λεγόμενες ΣΔΙΤ ή PPP ή όπως με
δεκάδες άλλες ονομασίες αναφέρεται η χρηματοδότηση των ιδιωτών για έργα
και υποδομές κρατικού και κοινοτικού ενδιαφέροντος χωρίς την επιβάρυνση του
κρατικού προϋπολογισμού. Μία μορφή κρατικού δανεισμού εκ πλαγίου και μέσω μιας
εταιρίας ειδικού σκοπού που συνιστάται και δανείζεται. Παράλληλα το τραπεζικό
σύστημα θα είχε τη δυνατότητα να διαθέσει ακριβότερο το χρήμα που διέθετε τότε
σε αυθονία στην αγορά.
Η
δημιουργία υποδομών ευρωπαϊκού χαρακτήρα έλαβε διάφορες ονομασίες ΤΕΝ, PPP και τύπους
στα χρόνια που ακολούθησαν με τους οποίους χαρακτηρίσθηκε, τόσο η προτεραιότητα
της δημιουργίας τους, όσο και το σύστημα που θα μπορούσε να τα υλοποιήσει. Από
το σύνολο των τύπων αυτών καθίσταται σαφές ότι, αφενός το πρόβλημα
επικεντρώθηκε στις προτεραιότητες, αφετέρου στους κανόνες χρηματοδότησής τους.
Η βασική και κύρια όμως ονομασία, αλλά και ουσία, της μεθόδου εκτέλεσης και
δημιουργίας γενικότερα υποδομών στηρίχθηκε στη σύμβαση παραχώρησης δημοσίων
έργων. Σήμερα πολύ συχνά γίνεται λόγος και για τη συνεργασία ιδιωτικού και δημοσίου τομέα ή ΣΔΙΤ. Η
ιδιωτική χρηματοδότηση και η ανταποδοτικότητα τέθηκε ως προεξάρχουσα αρχή στην
δημιουργία των δικτύων αυτών καθώς και η συμμετοχή των ιδιωτών στην
εκμετάλλευσή τους. Η ιδιωτική όμως διαχείριση των υποδομών βασίσθηκε σε μια
συνολικότερη υιοθέτηση φιλελεύθερων αρχών και κανόνων από την Ευρωπαϊκή Ένωση
στο πλαίσιο της Ενιαίας Αγοράς. Η τεχνολογική πρόοδος θα υλοποιείτο σε έδαφος
φιλελεύθερων κανόνων, όπου όμως πάντα θα είχε θέση η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων
και η μέριμνα για το κοινό συμφέρον. Η ίδια η Ευρωπαϊκή Ένωση εξέθεσε τους
όρους για τη χορήγηση κοινοτικής ενίσχυσης στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων
για την ικανοποίηση των παραπάνω αρχών το 1995 στο πλαίσιο του οποίου έκτοτε
χαράσσεται η πολιτική και η χρηματοδότηση της δημιουργίας των ευρωπαϊκών
υποδομών. Μετά και την πρόσφατη τροποποίηση του 1999, το πλαίσιο χρηματοδότησης
της δημιουργίας ευρωπαϊκών υποδομών βασίζεται στη βιωσιμότητα των «σχεδίων»,
και στην οικονομική τους αποδοτικότητα, τη συμμετοχή των ιδιωτών στη
χρηματοδότησή τους.
Στις αρχές της δεκαετίας του 1980 στη Μεγάλη Βρετανία ξεκίνησε μια νέα
διερεύνηση και εφαρμογή διαφόρων τύπων Συμπράξεων Δημοσίου–Ιδιωτικού Τομέα
(ΣΔΙΤ), προσαρμοσμένων στο σύγχρονο, οικονομικό, κοινωνικό, θεσμικό κ.λπ.
περιβάλλον, ως αποτέλεσμα της αναζήτησης εναλλακτικών μεθόδων πρόσθετης
χρηματοδότησης των αναγκαίων προς υλοποίηση έργων υποδομής και επενδυτικών
σχεδίων, καθώς οι σχετικές ανάγκες της χώρας αυξάνονταν, ενώ ταυτόχρονα τα
διαθέσιμα κεφάλαια από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό δημοσίων
οργανισμών ήταν αρκετά περιορισμένα. Μέχρι τότε η ανάπτυξη των έργων υποδομής
στηριζόταν κατά κανόνα στη χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον
προϋπολογισμό των αρμόδιων δημόσιων οργανισμών. Το παράδειγμα της Μ. Βρετανίας
ακολούθησαν, με κάποια καθυστέρηση, και άλλες χώρες. Κατασκευασμένη σε αγγλικά δικηγορικά γραφεία με αρκετά φλύαρους
αποδέκτες και διαφημιστές εξέφρασε την ευμάρεια μιας εποχής που προσέβλεπε στην
αξιοποίηση του χρήματος και του τραπεζικού συστήματος. Η αλήθεια είναι ότι η
ιστορική συγκυρία έμελλε να θέσει στο περιθώριο τη συγκεκριμένη κατασκευή σε
μεγάλο βαθμό. Στη γενιά μας επέτρεψε από την άλλη μεριά να έρθουμε αντιμέτωποι
με μία νομική λαίλαπα, μια έξαλλη μόδα που ούτε η μίνη φούστα δεν είχε ανάλογη
εύνοια, με μόδα που επέδειξε πόσο ευεπίφοροι είναι οι νομικοί σε τάσεις και
λέξεις μιμούμενοι το trend ξεχνώντας την
συντηριτική τους αγωγή και κουλτούρα. Σήμερα το ενδιαφέρον είναι περισσότερο
ιστορικό και υπαρξιακό παρά νομικό του προβληματισμού. Πόσες σελίδες γράφθηκαν
σε όλη την Ευρώπη ιδίως από συγγραφείς του ηπειρωτικού συστήματος για το
αυτονόητο και το κοινότυπο, προς χάριν τεσσάρων γραμμάτων?
Στη
Γαλλία η διαδρομή αυτή ακολουθήθηκε με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου 559
της 17ης Ιουνίου 2004 και τον νόμο 735 της 28ης Ιουλίου 2008, περί των
«contrats de partenariat». Στην Ισπανία, ο νόμος 30 της 30ής Οκτωβρίου 2007,
περί δημοσίων συμβάσεων (BOE αριθ. 261, της 31ης Οκτωβρίου 2007, σ. 44336),
ανάγει σε σύμβαση την «colaboración público-privada».
Η έννοια των ΣΔΙΤ δεν ρυθμίζεται ειδικά από
το κοινοτικό δίκαιο αλλά έχει διαμορφωθεί εμπειρική και έχει σκοπό τη
συστηματική κατηγοριοποίηση των μορφών υπό
τις οποίες εμφανίζεται η συνεργασία των δημοσίων αρχών κατά τη δημιουργία μιας
υποδομής ή την παροχή μιας υπηρεσίας
[4].
Επί τη βάσει αυτή συμβατικές μορφές συνεργασίας ιδιωτών και δημοσίου που
δεν υπάγονται στον ορισμό αυτό δεν εξαιρούνται εκ του λόγου αυτού από το
κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων. Η ευρύτερη κατηγοριοποίηση των ΣΔΙΤ
στην πραγματικότητα περιλαμβάνει όλες τις ρυθμισμένες μορφές δημοσίων
συμβάσεων, ήτοι των συμβάσεων δημοσίων έργων, υπηρεσιών και προμηθειών αλλά και
των συμβάσεων παραχώρησης και επιπλέον κάποιες περίπλοκες μορφές συνεργασίας οι
οποίες δεν εμπίπτουν στις κοινοτικές οδηγίες ευθέως.
Οι
συμπράξεις μεταξύ ιδιωτών και αναθετουσών αρχών, οι οποίες, αν και δεν
εμπίπτουν κατά το γράμμα αυτονόητα στην έννοια της σύμβασης δημοσίων έργων,
επιτρέπουν ένα γενικότερο προβληματισμό ως προς τη φύση τους και τους
εφαρμοστέους κανόνες στους οποίους υπάγονται και για το κατά πόσον είναι δυνατό
να υπαχθούν στη συγκεκριμένη νομική κατηγορία
[5]. Στην Πράσινη Βίβλο για τις ΣΔΙΤ, το
πρώτο επίσημο κοινοτικό κείμενο στο οποίο γίνεται επίκληση της έννοιας αυτής,
οι ΣΔΙΤ διαχωρίζονται το πρώτον σε ΣΔΙΤ συμβατικές για τις οποίες ισχύουν τα
όσα μνημονεύονται για τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις
παραχώρησης.
Η δεύτερη κατηγορία ΣΔΙΤ
είναι οι θεσμοθετημένες ΣΔΙΤ
οι οποίες
εμφανίζονται υπό τη μορφή σύστασης κοινών εταιρειών, μια μορφής συνεργασίας με
την οποία τα περισσότερα κράτη μέλη δεν είναι επαρκώς εξοικειωμένα και για το
λόγο αυτό είτε την αποφεύγουν
είτε
την επιλέγουν μεν, χωρίς ωστόσο να
συμμορφώνονται με το κοινοτικό δίκαιο.
Διάφορες
άλλες, μη νομικές έννοιες χρησιμοποιούνται στην «διάλεκτο» των συμβάσεων αυτής
της φύσεως χωρίς όμως να υπάγονται σε κάποια ιδιαίτερη νομική κατηγορία ή να
διέπονται από ιδιαίτερο νομικό καθεστώς. Οι συμβάσεις που αναφέρονται σε
αυτοχρηματοδοτούμενα ή συγχρηματοδοτούμενα έργα απαιτούν όμως μια πρόσθετη
παρατήρηση δεδομένου ότι έχουν ήδη εκφρασθεί μέσω της «Public- Private-
Partnership» που εισήγαγαν πολλά κοινοτικά έγγραφα και έχουν πολιτογραφηθεί
πλέον ως PPP. Η παρατήρηση αυτή αφορά το γενικότερο προβληματισμό που υπάρχει
στην Κοινότητα και τα κράτη μέλη σε σχέση με τις μεθόδους συνεργασίας ιδιωτών
και κρατών χωρίς όμως να συνδέεται με την κατασκευή νομικών κατηγοριών ή
συγκεκριμένων συμβατικών ειδών. Παρόλα αυτά η έννοια των αυτοχρηματοδοτούμενων
ή συγχρηματοδοτούμενων έργων έχει πλέον εισαχθεί στο ελληνικό σύστημα δικαίου,
όπως θα διαπιστωθεί αμέσως στη συνέχεια.
Το αρκτικόλεξο PFI είναι από τις
λέξεις "Private Finance Initiative", ένα πρόγραμμα της βρετανικής
κυβέρνησης που επιτρέπει τον εκσυγχρονισμό των δημοσίων υποδομών μέσω της
προσφυγής σε ιδιωτική χρηματοδότηση. Το ίδιο μοντέλο χρησιμοποιείται και σε
άλλα κράτη μέλη με σημαντικές, πολλές φορές, παραλλαγές. Το μοντέλο PFI, για
παράδειγμα, έδωσε την έμπνευση για την ανάπτυξη του 'Betreibermodell' στη
Γερμανία.
Στο μοντέλο αυτό η αμοιβή του
εταίρου του ιδιωτικού τομέα δεν έχει τη μορφή τελών που καταβάλλονται από τους
χρήστες του έργου ή της υπηρεσίας, αλλά τακτικών πληρωμών που καταβάλλονται από
το δημόσιο τομέα. Οι πληρωμές αυτές μπορεί να είναι σταθερές, αλλά μπορεί
επίσης να υπολογίζονται με μεταβλητό τρόπο, ανάλογα, για παράδειγμα, με τη
διαθεσιμότητα του σχετικού έργου ή των σχετικών υπηρεσιών, ή ακόμη ανάλογα με
τη συχνότητα χρήσης του έργου
.
Καθώς
φαίνεται η φαντασία των κρατών μελών στην ανάπτυξη σχέσεων συνεργασίας που θα
εξυπηρετούν τις σύγχρονες ανάγκες και θα διευκολύνουν τους εμπλεκομένους φορείς
εξελίσσεται συνεχώς
.
Πρόσφατα
αναπτύχθηκαν σε ορισμένα κράτη μέλη κάποιες πρακτικές οι οποίες τείνουν να
παρέχουν στον ιδιωτικό τομέα τη δυνατότητα να αναλαμβάνει την πρωτοβουλία για
μια ΣΔΙΤ
. Στα
συστήματα αυτού του είδους, οι οικονομικοί φορείς υποβάλλουν λεπτομερή πρόταση
σχεδίου, κατά κανόνα κατασκευής και διαχείρισης έργων υποδομής, ενδεχομένως
κατόπιν προσκλήσεως της διοίκησης.
Οι
πρακτικές αυτές παρέχουν τη δυνατότητα να διερευνάται σε πρώιμο στάδιο η
βούληση των οικονομικών φορέων να επενδύσουν σε ορισμένα σχέδια. Παροτρύνουν
επίσης τους εν λόγω φορείς να αναπτύσσουν ή να εφαρμόζουν ρηξικέλευθες τεχνικές
λύσεις, προσαρμοσμένες στις ιδιαίτερες ανάγκες του αναθέτοντος οργανισμού
.
Η
νομολογία του ΔΕΚ έπαιξε έναν ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο ως προς τη διευκρίνιση
των νομικών κατηγοριών και έμελε να τον επαναλάβει με αφορμή τα PPP, ή όπως
αλλιώς ονομάσθηκαν κρίνοντας ότι ακόμη και αν μία αναθέτουσα αρχή προσφύγει σε
διάφορες μεθόδους χρηματοδότησης τα κριτήρια χαρακτηρισμού μιας σύμβασης είναι
πάντα σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο. Αν δεν συντρέχουν η σύμβαση μπορεί να
επαναχαρακτηρισθεί. Έτσι έκρινε ότι μία συμφωνία project finance ενός ιταλικού
ΟΤΑ δεν αποτελεί παρά μια σύμβαση έργου στο μέτρο που ο ανάδοχος δεν ανέλαβε
κανέναν κίνδυνο ως προς το συμβατικό αντάλλαγμα στην πραγματικότητα. Ήταν ίσως
και μια αφορμή για μια καλή απάντηση του Δικαστηρίου στις τόσες ερμηνευτικές
προσεγγίσεις της Επιτροπής οι οποίες αν μη τι άλλο στόχευαν στην εξοικείωση του
νομικού κόσμου με το καινοφανές αυτό λεξιλόγιο ενόψει της αναζήτησης της ουσίας
των συμβατικών σχημάτων.
Ακολούθησαν και κάποιες άλλες αποφάσεις του ΔΕΕ που
πρέπει να επισημάνει κανείς ότι είχαν σαν κύριο χαρακτηριστικό τη νομική
εμβάθυνση και λιγώτερο το ρεύμα της εποχής. βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 13ης
Οκτωβρίου 2005, C‑458/03, Parking Brixen, C‑196/08, Acoset SpA της
15ης Οκτωβρίου 2009
Η αποτύπωση σε κείμενα:
Το Πράσινο
Βιβλίο για τις ΣΔΙΤ
Το
2004 είδε το φως της δημοσιότητας το Πράσινο Βιβλίο σχετικά με τις συμπράξεις
δημοσίου και ιδιωτικού τομέα που δημοσίευσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υιοθετώντας
τις απαιτήσεις των καιρών, των τραπεζών και του αγγλοσαξονικού ιδίως συστήματος
αντίληψης των αναπτυξιακών προσπαθειών. Το φαινόμενο της συνεργασίας ιδιωτών
και δημοσίου ήταν γνωστό από χρόνια στα κράτη μέλη της ΕΕ. Το Πράσινο Βιβλίο
δίδει περισσότερες εκδοχές μέσα από τις οποίες θα μπορέσει να επιτευχθεί η
συνεργασία αυτή. Ειδικότερα γίνεται λόγος για συμπράξεις καθαρά συμβατικού
χαρακτήρα σε σχέση με τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης και
για συμπράξεις θεσμοθετημένου τύπου σε σχέση με τις συμβάσεις αυτές.
Εξάλλου
πρέπει να σημειωθεί ότι γίνεται συχνά αναφορά στις διάφορες μορφές συνεργασίας
ιδιωτών και δημοσίου στο πλαίσιο ποικίλων εγγράφων κοινοτικής προέλευσης.
Χαρακτηριστικό είναι το ενδιαφέρον που επιδεικνύεται για τις ΣΔΙΤ σε επίπεδο
της κοινοτικής πολιτικής μεταφορών
[11].
Περαιτέρω
αναφορές στη σημασία της προώθησης συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων
γίνονται στην Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο,
την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των
Περιφερειών, της 12ης Μαΐου 2004, με τίτλο «Λευκό Βιβλίο σχετικά με τις
υπηρεσίες κοινής ωφέλειας »
[12].
Το
Πράσινο Βιβλίο για τις ΣΔΙΤ αφορά τόσο συμβάσεις που διέπονται από την
κοινοτική οδηγία όσο και συμβάσεις που διέπονται μόνον από τις γενικές αρχές
του κοινοτικού δικαίου.
Στην «ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ
ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ
»
σχετικά µε τις συµπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τοµέα και το κοινοτικό δίκαιο
των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης αναφέρεται ειδικά η
διαπιστωμένη αναγκαιότητα για την ασφάλεια δικαίου στις συμβάσεις παραχώρησης
. Η
διαπίστωση αυτή της Επιτροπής παραμένει και επίκαιρο ζητούμενο οδηγώντας σε
συνεχιζόμενη ανάγκη ερμηνευτικών προσεγγίσεων και διευκρινήσεων.
Το 2008 μια νέα Ερμηνευτική
Ανακοίνωση ήρθε να επιχειρήσει ένα εννοιολογικό ξεκαθάρισμα των θεσμοθετημένων
όπως ονομάζει Συμπράξεων Δημοσίου – Ιδιωτικού τομέα
(ΘΣΔΙΤ) αναφερόμενη με έμφαση στα πορίσματα της νομολογίας του ΔΕΚ.
Σύμφωνα με την ανακοίνωση αυτή η
αισθητή ανασφάλεια δικαίου που συνδέεται με τη συμμετοχή εταίρων του ιδιωτικού
τομέα σε ΘΣΔΙΤ μπορεί να βλάψει την επιτυχία των επιλογών αυτού του είδους.
Αναφέρεται στην ανάγκη σαφήνειας
των φορέων όπως διατυπώθηκε σε Ψήφισμα της 26ης Οκτωβρίου του 2006
ως προς την εφαρμογή της νομοθεσίας για την δημιουργία κοινών επιχειρήσεων.
Το κρίσιμο στοιχείο για την
επιλογή εφαρμοστέου δίκαιο παραμένει ο νομικός χαρακτηρισμός της συμβατικής
σχέσης επισημαίνει η Επιτροπή. Ως βασικός κανόνας μπορεί να θεωρηθεί ο
ακόλουθος:
Αν η σχέση αφορά κατασκευή και
εκμετάλλευση έργων που μπορεί να υπαχθεί στην έννοια της σύμβασης παραχώρησης
δημοσίων έργων εφαρμόζονται οι διατάξεις της οδηγίας 2004/18
Αν αφορά υπηρεσίες, παραχώρηση
υπηρεσιών ή ανάγεται στους εξαιρούμενους τομείς εφαρμόζονται οι διατάξεις της
Συνθήκης και οι γενικές αρχές.
Η Ερμηνευτική Ανακοίνωση για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου των
δημοσίων συμβάσεων και των παραχωρήσεων στις
ΣΔΙΤ που θεσμοποιούνται ΘΣΔΙΤ της 5.2.2008
Στην «ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ
ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ
ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ
»
σχετικά µε τις συµπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τοµέα και το κοινοτικό δίκαιο
των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης αναφέρεται ειδικά η διαπιστωμένη
αναγκαιότητα για την ασφάλεια δικαίου στις συμβάσεις παραχώρησης
. Η
διαπίστωση αυτή της Επιτροπής παραμένει και επίκαιρο ζητούμενο οδηγώντας σε
συνεχιζόμενη ανάγκη ερμηνευτικών προσεγγίσεων και διευκρινήσεων.
Το 2008 μια νέα Ερμηνευτική
Ανακοίνωση ήρθε να επιχειρήσει ένα εννοιολογικό ξεκαθάρισμα των θεσμοθετημένων
όπως ονομάζει Συμπράξεων Δημοσίου – Ιδιωτικού τομέα
(ΘΣΔΙΤ) αναφερόμενη με έμφαση στα πορίσματα της νομολογίας του ΔΕΚ.
Σύμφωνα με την ανακοίνωση αυτή η
αισθητή ανασφάλεια δικαίου που συνδέεται με τη συμμετοχή εταίρων του ιδιωτικού
τομέα σε ΘΣΔΙΤ μπορεί να βλάψει την επιτυχία των επιλογών αυτού του είδους.
Αναφέρεται στην ανάγκη σαφήνειας
των φορέων όπως διατυπώθηκε σε Ψήφισμα της 26ης Οκτωβρίου του 2006
ως προς την εφαρμογή της νομοθεσίας για την δημιουργία κοινών επιχειρήσεων.
Το κρίσιμο στοιχείο για την
επιλογή εφαρμοστέου δίκαιο παραμένει ο νομικός χαρακτηρισμός της συμβατικής
σχέσης επισημαίνει η Επιτροπή. Ως βασικός κανόνας μπορεί να θεωρηθεί ο
ακόλουθος:
Αν η σχέση αφορά κατασκευή και
εκμετάλλευση έργων που μπορεί να υπαχθεί στην έννοια της σύμβασης παραχώρησης
δημοσίων έργων εφαρμόζονται οι διατάξεις της οδηγίας 2004/18
Αν αφορά υπηρεσίες, παραχώρηση
υπηρεσιών ή ανάγεται στους εξαιρούμενους τομείς εφαρμόζονται οι διατάξεις της Συνθήκης
και οι γενικές αρχές.
Λίγο καιρό μετά τη
δημοσίευση του Πράσινου Βιβλίου είδε το φως ο νέος νόμος 8839/05 ο οποίος και,
όπως φαίνεται λαμβάνει υπόψει κάποια πορίσματά του. Ο νόμος αυτός αποτελεί το
προϊόν μιας μεγάλης προσπάθειας τόνωσης των αναπτυξιακών πρωτοβουλιών στη χώρα.
Όπως φαίνεται και από
το κείμενο του νόμου ευνοεί τις συμπράξεις ιδιωτών και δημοσίου δηλαδή τις
«έγγραφες συμβάσεις συνεργασίας από επαχθή αιτία» γεγονός που σημαίνει ότι
προσφέρει ένα ευρύτατο πλαίσιο υπαγωγής σ’αυτόν.
Προϋποθέσεις για την
υπαγωγή μιας σύμπραξης στο νόμο αυτό είναι:
(α) να έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων ή και την παροχή υπηρεσιών που ανήκουν στην αρμοδιότητα των Δημόσιων Φορέων με βάση διάταξη νόμου ή σύμβαση ή το καταστατικό τους,
(β) να προβλέπουν ότι οι Ιδιωτικοί Φορείς, έναντι ανταλλάγματος που καταβάλλεται εφάπαξ ή τμηματικά από τους Δημόσιους Φορείς ή τους τελικούς χρήστες των έργων ή υπηρεσιών αυτών, αναλαμβάνουν ουσιώδες μέρος των κινδύνων που συνδέονται με τη χρηματοδότηση, την κατασκευή, τη διαθεσιμότητα ή τη ζήτηση του αντικειμένου της Σύμπραξης και των συναφών κινδύνων όπως, ενδεικτικά, το διαχειριστικό και τον τεχνικό κίνδυνο,
(γ) να προβλέπουν ότι η χρηματοδότηση, εν όλω ή εν μέρει, της κατασκευής των έργων ή της παροχής των υπηρεσιών θα γίνει με κεφάλαια και πόρους που εξασφαλίζουν οι Ιδιωτικοί Φορείς και
(δ) το συνολικό συμβατικό προϋπολογιζόμενο κόστος της υλοποίησης του αντικειμένου της Σύμπραξης να μην υπερβαίνει το ποσό των διακοσίων εκατομμυρίων ευρώ χωρίς συνυπολογισμό του αναλογούντος Φόρου Προστιθέμενης Αξίας.
Στα
πρότυπα των μοντέρων σχημάτων του Τραπεζικού Συστήματος (PFI, BOT, BOO,
PPP κοκ) δίδει κίνητρα
στους ιδιώτες και τους χρηματοδότες τους για την ανάπτυξη επιχειρηματικών
πρωτοβουλιών παρακολουθώντας τα δρώμενα στη χώρα, όπως διαμορφώθηκαν με τις συμβάσεις
παραχώρησης των μεγάλων έργων της Αττικής Οδού, της ζεύξης Ρίου Αντιρρίου κλπ. Τα κίνητρα αυτά είναι
μεταξύ άλλων φορολογικά, ειδικό καθεστώς
έκδοσης αδειών, διαιτησία για τις διαφορές που θα δημιουργηθούν, ειδικό
καθεστώς απαλλοτριώσεων κλπ. Παρά το
γεγονός ότι δεν αφορά κεφάλαια εξωτερικού όπως συνέβαινε για τους πρώτους
αναπτυξιακούς νόμους και ισχύει εξίσου για αλλοδαπούς και κοινοτικούς επενδυτές
παρέχονται κίνητρα που με την επιφύλαξη του καθεστώτος των ενισχύσεων του
κοινοτικού δικαίου, προσομοιάζουν με αυτά των παλαιότερων αναπτυξιακών νόμων.
Αποτελεί
ένα νόμο πλαίσιο που θα εξειδικεύεται κάθε φορά εφόσον κάποιο έργο ή υπηρεσία
υπαχθεί στο εύρος του και λειτουργεί παράλληλα με άλλα νομοθετήματα που ισχύουν
στη χώρα. Με βάση αυτή την αντίληψη δίδει αδρές κατευθύνσεις για τις
διαδικασίες σύμπραξης (αναθέσεων και διοικητικών διαδικασιών) καθώς και ένα
συμβατικό πλαίσιο για το πιθανό περιεχόμενο μιας σύμβασης ανάλογης φύσεως.
Χωρίς να ορίζει το περιεχόμενο μια σύμβασης συνεργασίας αναφέρεται στα άρθρα
που θα πρέπει να περιλαμβάνει μια τέτοια σύμβαση τα οποία είναι τα ακόλουθα:
(α) Το αντικείμενο της Σύμπραξης, συμπεριλαμβανομένων και των προδιαγραφών του έργου ή της υπηρεσίας, το καταβλητέο στον Ιδιωτικό Φορέα συμβατικό αντάλλαγμα και οι διατάξεις βάσει των οποίων θα επιμερίζονται μεταξύ των συμβαλλομένων τα ανταλλάγματα που τυχόν καταβάλλονται από τους τελικούς χρήστες για τη χρήση του έργου ή την παροχή της
υπηρεσίας.
(β) Ο τρόπος άσκησης της εποπτείας της εκτέλεσης και λειτουργίας του έργου ή της παροχής της υπηρεσίας είτε μέσω ανεξάρτητων εταιρειών που ο Δημόσιος και ο Ιδιωτικός Φορέας προσλαμβάνουν από κοινού για το σκοπό αυτόν είτε μέσω των αρμόδιων υπηρεσιών του Δημοσίου.
(γ) Οι μέθοδοι διασφάλισης της ποιότητας κατά την εκτέλεση και λειτουργία του έργου ή την παροχή της υπηρεσίας.
(δ) Το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης του αντικειμένου της Σύμπραξης, οι προϋποθέσεις τροποποίησής του, οι ποινικές ρήτρες και τα ανταλλάγματα σε περίπτωση υπέρβασης ή σύντμησης αντίστοιχα του χρονοδιαγράμματος αυτού, η διάρκεια ισχύος της Σύμβασης Σύμπραξης, καθώς και οι προϋποθέσεις της παράτασης ή σύντμησης της διάρκειας αυτής.
(ε) Ο τρόπος με τον οποίο θα παραχωρείται στον Ιδιωτικό Φορέα η χρήση ή η εκμετάλλευση των παγίων στοιχείων που είναι απαραίτητα για την εκτέλεση και λειτουργία του έργου ή την παροχή της υπηρεσίας και τα τυχόν προβλεπόμενα ανταλλάγματα.
(στ) Ο τρόπος χρηματοδότησης της υλοποίησης του αντικειμένου της Σύμπραξης.
(ζ) Η τυχόν απαιτούμενη εκ μέρους του Δημόσιου Φορέα έγκριση των χρηματοδοτικών συμβάσεων του Ιδιωτικού Φορέα, καθώς και της διαδικασίας τροποποίησής τους.
(η) Η κατανομή των κινδύνων μεταξύ των μερών και οι συνέπειες επέλευσης γεγονότων που συνιστούν ανωτέρα βία.
(θ) Οι ασφαλιστικές καλύψεις του αντικειμένου της Σύμβασης ή του Ιδιωτικού Φορέα.
(ι) Η προστασία του περιβάλλοντος και των αρχαιοτήτων.
(ια) Η κατοχύρωση δικαιωμάτων πνευματικής και βιομηχανικής ιδιοκτησίας.
(ιβ) Ο τρόπος λειτουργίας, συντήρησης και εκμετάλλευσης του αντικειμένου της Σύμπραξης.
(ιγ) Το ύψος των ανταλλαγμάτων που καταβάλλονται για τη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας από τους χρήστες, ο τρόπος είσπραξής τους, καθώς και οι λόγοι και τρόποι αναπροσαρμογής τους.
(ιδ) Ο τρόπος επιμερισμού, μεταξύ του Δημόσιου και του Ιδιωτικού Φορέα, των ωφελειών που θα προκύψουν, είτε από την τυχόν αναχρηματοδότηση των δανείων τουΙδιωτικού Φορέα είτε μετά την επίτευξη ενός συγκεκριμένου ποσοστού απόδοσης των ιδίων κεφαλαίων του.
(ιε) Η έκταση των εγγυήσεων που παρέχει ο Ιδιωτικός Φορέας για την έγκαιρη και προσήκουσα εκτέλεση, λειτουργία και συντήρηση του έργου ή την προσήκουσα παροχή της υπηρεσίας.
(ιστ) Η υποκατάσταση του Ιδιωτικού Φορέα ή των δανειστών με απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής και οι περιπτώσεις που αυτή επιτρέπεται, καθώς και κάθε σχετικό θέμα.
(ιζ) Η καταβολή αποζημιώσεων και η εν γένει αποκατάσταση της προκληθείσας ζημίας στις περιπτώσεις που οποιοδήποτε από τα συμβαλλόμενα μέρη αθετεί τις συμβατικές του υποχρεώσεις.
(ιη) Οι λόγοι καταγγελίας κάθε σύμβασης και οι συνέπειές της.
(ιθ) Το εφαρμοστέο δίκαιο.
(κ) Η διαδικασία επίλυσης διαφορών.
(κα) Η σειρά προτεραιότητας των τυχόν προσαρτημάτων ή παραρτημάτων κάθε σύμβασης.
(κβ) Η εξειδίκευση των ελάχιστων απαιτήσεων λειτουργίας και συντήρησης που περιλαμβάνεται στα τεύχη δημοπράτησης.
(κγ) Ο καθορισμός των διαδικασιών παράδοσης του έργου στο Δημόσιο μετά τη λήξη της περιόδου εκμετάλλευσης, οι τυχόν υποχρεώσεις εκπαίδευσης και μεταφοράς τεχνογνωσίας του Ιδιωτικού Φορέα στο Δημόσιο Φορέα, οι προδιαγραφές του αντικειμένου κατά την παράδοση και οι εγγυήσεις καθώς και ο χρόνος αυτών μετά την ανάληψη του έργου ή της υπηρεσίας από το Δημόσιο Φορέα.
(κδ) Οι απαιτήσεις υγιεινής και ασφάλειας των εργαζομένων και χρηστών του έργου ή της υπηρεσίας.
(κε) Η τυχόν διαδικασία επίλυσης διαφορών από Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων που ορίζουν από κοινού τα συμβαλλόμενα μέρη.
Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με τις συμπράξεις δημοσίου και
ιδιωτικού τομέα και το κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων και των
συμβάσεων παραχώρησης (2006/2043(INI)). Στην έννοια των ΣΔΙΤ (PPP) γίνεται ρητή αναφορά αρχικά στις απόψεις του εισαγγελέα στην απόφαση C-340/04, Carbotermo SpA (σκέψη 20) όπου
ειδικότερα αναφέρει:
«20. Η προκείμενη διαδικασία εμφανίζει πολλές ιδιομορφίες, οι οποίες τη
διακρίνουν πλήρως από άλλες διαδικασίες, που είτε είναι εκκρεμείς είτε έχει
εκδοθεί απόφαση σ’ αυτές και αφορούν τις αποκαλούμενες Public-Private-Partnerships (στο εξής: PPP).
21. Διαφορετικά απ’ ό,τι συνέβαινε στην υπόθεση Stadt Halle, δεν υφίσταται εν
προκειμένω, όπως συνάγεται από τη δικογραφία, συμμετοχή ιδιωτικών επιχειρήσεων.
Εξάλλου, στη διαδικασία αυτή πρόκειται για ένα διαφορετικό από της υποθέσεως Stadt Halle μόρφωμα του
δικαίου των εταιριών, συγκεκριμένα δε για ανώνυμη εταιρία. Σε αντίθεση πάλι
προς τις υποθέσεις Parking Brixen ή Teckal, στη διαδικασία αυτή η σύναψη συμβάσεως πραγματοποιήθηκε όχι με θυγατρική
εταιρία, αλλά με μια «εγγονή» του οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως».
Ινστιτούτο Οικονομίας Κατασκευών, (2005),
Μεθοδολογία Επιλογής και Απαιτούμενες
Διαδικασίες για την Επιτυχή Υλοποίηση
Έργων μέσω ΣΔΙΤ, Αθήνα, Δεκέμβριος, Παναγιώτης Σκουρής - Ελένη Τροβα,Το
Κοινοτικό Δίκαιο των Συμβάσεων Παραχώρησης και των Συμπράξεων Δημοσίου και
Ιδιωτικού ΤομέαΙ. Κείμενα εργασίας Εκδόσεις Ελληνικά Γράμματα 2005, Παναγιώτης
Σκουρής - Ελένη Τροβα, Το Δίκαιο των Συμβάσεων Παραχώρησης και των Συμπράξεων
Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα ΙΙ. Ο νόμος 3389/2005,
Εκδόσεις Ελληνικά Γράμματα 2005, Παναγιώτης Πανδρεμένος http://dspace.lib.ntua.gr/bitstream/handle/123456789/6131/PublicPrivatePartnerships.pdf;jsessionid=93CADF1A1FC99CAAF58D98AC30F49F0D?sequence=1, ΕLSA Ημερίδα με θέμα
"Συνεργασία κράτους και ιδιωτών για τα μεγάλα έργα και την ανάπτυξη"
που διοργανώθηκε στο ΕΒΕΑ. 14 Μαΐου 2009, http://athens.elsa-greece.org/el/node/63 , Χειμωνίτη – Τερροβίτη Στ., Συμμετοχή ιδιωτών στα έργα υποδομής και
αυτοχρηματοδότηση, ΚΕΠΕ Αθήνα 2003, Αθανάσιου Τσιρώνα, Η νομική φύση των
συμβάσεων σύμπραξης δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) του Ν. 3389/2005,ΕΔΔΔΔ
2008, σ. 604, Απόστολου Παπακωνσταντίνου,
Οι συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα ως μορφή αποτελεσματικής
άσκησης
δημόσιας πολιτικής.σύζευξη δημοσίου και ιδιωτικού τομέα.ΕΔΔΔΔ 2007,σ
833, Αναστασίου Ι. Τάχου, Παρατηρήσεις
επί του νέου Ν.3389/2005 "Συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα".
ΔΕΕ 2005, 1245.
Ελένη
Τροβά - Παναγιώτης Σκουρής,, Το κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων,
Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα - Θεσσαλονίκη 2009,
Ιωάννη Δ. Κίτσου, Συμπράξεις Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα και Συμβάσεις
Παραχώρησης, Σάκκουλας 2014
PPP συνιστά συντόμευση της έκφρασης Public- Private
Partnership. Βλ. και το βασικό προβληματισμό της Οικονομικής και
Κοινωνικής Επιτροπής της ΕΕ στο Avis sur le “Renforcement du droit des concessions et des contrats de Partenariats
Publics – Prives (PPP)», 19/10/2000, σε Revue des Concessions et des delegations de service public, 2000, σελ. 43 επ. Bλ. ειδικά
Arrowsmith S., Public Private Partnerships and
the European Procurement Rules: EU Policies in Conflict?, Common Market Law
Review, 2000, 37(3), σελ. 707-735, de Bettignies
J.-E.& W. Ross Τ., The Economics of Public-Private Partnerships, Canadian Public Policy, Vol. XXX, No.
2 (Université de Montréal, Montréal, 2004, Blanc-Brude F.,
Goldsmith H.& Välilä T., Ex Ante
Construction Costs in The European Road Sector: A Comparison of Public-Private
Partnerships and Traditional Public Procurement (Economic and Financial
Report 2006/01, European Investment Bank, Luxembourg, 2006, Boeuf P.,
Public-Private Partnerships for Transport Infrastructure Projects, paper at Transport Infrastructure Development for a
Wider Europe (European Union / UNECE / European Investment Bank joint
seminar, 2003, Bousquet
F.& Fayard A., Road Infrastructure Concession Practice in
Europe (Policy Research Working Paper 2675, World Bank, Washington DC, 2001, Dewatripont M.
& Legros P., Public-private partnerships: contract design and risk
transfer, EIB Papers, Vol. 10,
No. 1 European Investment Bank, Luxemburg, 2005, σελ. 120, Dudkin
G. & Välilä T., Transaction Costs In Public-Private
Partnerships: A First Look At The Evidence (Economic and Financial
Report 2005/03, European Investment Bank, Luxembourg, 2005, Engel E., Fischer
R. & Galetovic A., A New Approach to
Private Roads, Regulation Cato
Institute, Washington DC, Fall 2002, σελ. 18, Grimsey D.& Lewis M.K., The Economics of Public Private Partnerships
(Edward Elgar, Cheltenham, 2005, Grout
P.A. , Value-for-money measurement in public-private partnerships”, EIB Papers, Vol. 10, No. 2 (European
Investment Bank, Luxemburg, 2005, σελ. 32, Irwin Τ., et al. (eds.), Dealing with Public Risk in Private
Infrastructure (World Bank, Washington DC, 1997. Klein Μ., Risk, Taxpayers, and the Role of Government
in Project Finance (Policy Research Working Paper 1688, World Bank,
Washington DC, 1996
Leighland J., Is the
public sector comparator right for developing countries?, Gridlines Note No. 4 Public-Private
Infrastructure Advisory Facility, Washington DC, 2006, Murtoaro J., Public-Private Partnership: A Study on the
Economics and Financing Alternatives of Transport Infrastructure Production
Report 2006/3, Helsinki University of Technology Laboratory of Industrial
Management, Espoo, 2006, Riess A., Is the
PPP model applicable across sectors?, EIB
Papers, Vol. 10, No. 2 (European Investment Bank, Luxemburg, 2005, σελ. 10, Rommel J.,
Christiaens J. & Devos C., Rhetorics
of Reform: The Case of New Public Management as a Paradigm Shift
(Faculteit Economie en Bedrijfskunde Working Paper, University of Ghent, 2005, Sorge M., The
Nature of Credit Risk in Project Finance, BIS Quarterly Review, December 2004 (Bank for International Settlements, Basel, 2004, σελ. 91, Välilä
T., How expensive are cost savings? On the economics of public-private
partnerships, EIB Papers, Vol.
10, No. 1, European Investment Bank, Luxemburg, 2005, σελ. 94, Yescombe E.R., Principles of Project Finance (Academic Press / Elsevier, San
Diego CA, 2002, Zarco-Jasso Η., Public-Private
Partnerships: A Multidimensional Model for Contracting Public-Private
Center Working Paper 584, IESE Business School, University of Navarra, 2005.
[4] Για
την έννοια των ΣΔΙΤ και μια κριτική της βλ. Hall Davi, PPPs: a critique of the Green Paper by, PSIRU
on behalf of the European Federation of Public Service Unions (EPSU) και
Αδαμαντίδου Έ., Οριοθέτηση ης έννοιας των ΣΔΙΤ στην Ευρωπαϊκή Ενωση και την
Ελλάδα, σε Καΐση Α. (επιμ) – ΚΕΝΤΡΟ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΥ
ΔΙΚΑΙΟΥ, ΣΔΙΤ. Ο ν. 3389/2005 για τις συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα,
Αντ. Σάκκουλας, 2006, σελ. 31, Βενιέρη Ι., ΣΔΙΤ – Συμπράξεις δημοσίου και
ιδιωτικού τομέα. Το συμβατικό πλαίσιο, Νομική Βιβλιοθήκη 2007, Γκιτσάκη Ι., Η
παραχώρηση δημόσιας υπηρεσίας και δημοσίου έργου, Εκδ. Σάκκουλας, 2006, Σκουρή
Π. Τροβά Ε., Το Κοινοτικό Δίκαιο των Συμβάσεων Παραχώρησης και των Συμπράξεων
Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα Ι. Κείμενα εργασίας Ελληνικά Γράμματα, 2005, Σκουρή
Π, Τροβά Ε, Κούτρα Δ., Oι Συμβάσεις Παραχώρησης και οι Συμπράξεις Δημοσίου και
Ιδιωτικού Τομέα ΙΙ. Ο νόμος 3389/2005, Ελληνικά Γράμματα, 2005.
Βλ. ανωτέρω στην παράγραφο για τις μικτές συμβάσεις
τις σκέψεις του Γενικού Εισαγγελέα Leger και σχετικό προβληματισμό για το πώς
εφαρμόζονται οι κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις στη σύσταση των ΘΣΔΙΤ όπως
διατυπώνεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής υπό 4.1.
[6]
Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά µε τις συµπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τοµέα
και το κοινοτικό δίκαιο των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης
Βλ. αντί πολλών Vinter
G.,
Project Finance, second edition, Sweet and Maxwell, London 1998, Finnetry J., Project Financing- Asset
based Financial Engineering, J. Wiley and Sons Inc. USA 1996, Τσέτση Σ., ανωτέρω
σ. 69 επ με αναλυτικούς πίνακες και τυπολογία κατάταξης, Εφημερίδα Καθημερινή
19/8/1998, Χρηματοδότηση δημοσίων έργων με συμμαχίες κρατικών φορέων και
ιδιωτικών, Financial Times Survey. The UK Private Financing Initative, 14/11/1997,
Innovation and Employment. OECD & European Communities 11/4/1993, Olivier F., Le partenariat public- privé en
pratiques…nouvelles ! Ou lecture guidée et essai de synthèse, Contrats
Marchés Publics 2005, étud. 2, σελ. 5.
Σε ορισμένα κράτη μέλη, η ιδιωτική πρωτοβουλία
πλαισιώνεται από ειδικές ρυθμίσεις (βλ., στην Ιταλία, τον νόμο Merloni ter της
18ης Νοεμβρίου 1998 και, στην Ισπανία, τον κανονισμό των υπηρεσιών των
οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης του 1995 και το νόμο 13/2003 για τις συμβάσεις
παραχώρησης έργων της 23ης Μαΐου 2003). Οι ΣΔΙΤ ιδιωτικής πρωτοβουλίας
αναπτύσσονται επίσης στην πράξη και σε άλλα κράτη μέλη. Autexier Ch., L'introduction des
contrats de partenariat en droit allemand, RFDA, 2006, σελ. 234.
[10] Η
Επιτροπή στην Πράσινη Βίβλο (υπό 2.2) έσπευσε να διευκρινήσει για τις συμβάσεις
αυτές ότι το γεγονός ότι ένα σχέδιο κοινής ωφέλειας εκπηγάζει από την ιδιωτική
πρωτοβουλία δεν μεταβάλλει τη φύση των συμβάσεων που συνάπτονται μεταξύ των
αναθετόντων οργανισμών και των οικονομικών φορέων. Αν οι συμβάσεις αυτές έχουν
ως αντικείμενο εργασίες που καλύπτονται από το παράγωγο δίκαιο και αν
συνάπτονται εξ επαχθούς αιτίας, πρέπει να χαρακτηρισθούν είτε δημόσιες
συμβάσεις είτε συμβάσεις παραχώρησης και να τηρήσουν το ανάλογο καθεστώς
σύναψης.
Βλ. τη λευκή βίβλο «η Ευρωπαϊκή Πολιτική Μεταφορών με ορίζοντα
το έτος 2010: Η ώρα των επιλογών»
15.11.2005 COM(2005) 569 τελικό
3.2. Επιλογές για την παροχή ασφάλειας δικαίου στις
συμβάσεις παραχώρησης
Κατά
τη διαβούλευση εκφράστηκε το αίτημα για ένα σταθερό, συνεκτικό νομικό
περιβάλλον για τη σύναψη συμβάσεων παραχώρησης σε επίπεδο ΕΕ, ειδικότερα για τη
μείωση του κόστους των συναλλαγών (με τη μείωση των νομικών κινδύνων) και
γενικότερα για την τόνωση του ανταγωνισμού. Πολλοί ενδιαφερόμενοι παράγοντες
δήλωσαν ότι η αύξηση της ασφάλειας δικαίου και του αποτελεσματικού ανταγωνισμού
στον τομέα των συμβάσεων παραχώρησης θα αποτελούσε έναν πρακτικό τρόπο
προώθησης των ΣΔΙΤ, έτσι ώστε να αυξηθεί το μερίδιο της ιδιωτικής
χρηματοδότησης ενός σχεδίου σε περίοδο αυστηρών δημόσιων προϋπολογισμών. Οι
ιδιωτικοί παράγοντες τόνισαν ιδιαίτερα ότι μόνον η δράση σε κοινοτικό επίπεδο
θα μπορέσει να παράσχει τέτοια ασφάλεια δικαίου, ενώ παράλληλα παρακάμπτει τα
προβλήματα που θέτει η πολυμορφία των εθνικών νομοθεσιών, ιδίως όσον αφορά τα
νέα κράτη μέλη που χρειάζονται ακόμα περισσότερο την ιδιωτική χρηματοδότηση.
Στην ουσία υπάρχουν δύο τρόποι για να ικανοποιηθεί το αίτημα αυτό: (1) μη
δεσμευτική καθοδήγηση, ειδικότερα με τη μορφή μιας ερμηνευτικής ανακοίνωσης,
και (2) νομοθεσία, η οποία να καθορίζει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από
γενικές αρχές της συνθήκης ΕΚ.
15.11.2005 COM(2005) 569 τελικό
3.2. Επιλογές για την παροχή ασφάλειας δικαίου στις
συμβάσεις παραχώρησης
Κατά
τη διαβούλευση εκφράστηκε το αίτημα για ένα σταθερό, συνεκτικό νομικό
περιβάλλον για τη σύναψη συμβάσεων παραχώρησης σε επίπεδο ΕΕ, ειδικότερα για τη
μείωση του κόστους των συναλλαγών (με τη μείωση των νομικών κινδύνων) και
γενικότερα για την τόνωση του ανταγωνισμού. Πολλοί ενδιαφερόμενοι παράγοντες
δήλωσαν ότι η αύξηση της ασφάλειας δικαίου και του αποτελεσματικού ανταγωνισμού
στον τομέα των συμβάσεων παραχώρησης θα αποτελούσε έναν πρακτικό τρόπο
προώθησης των ΣΔΙΤ, έτσι ώστε να αυξηθεί το μερίδιο της ιδιωτικής
χρηματοδότησης ενός σχεδίου σε περίοδο αυστηρών δημόσιων προϋπολογισμών. Οι
ιδιωτικοί παράγοντες τόνισαν ιδιαίτερα ότι μόνον η δράση σε κοινοτικό επίπεδο
θα μπορέσει να παράσχει τέτοια ασφάλεια δικαίου, ενώ παράλληλα παρακάμπτει τα
προβλήματα που θέτει η πολυμορφία των εθνικών νομοθεσιών, ιδίως όσον αφορά τα
νέα κράτη μέλη που χρειάζονται ακόμα περισσότερο την ιδιωτική χρηματοδότηση.
Στην ουσία υπάρχουν δύο τρόποι για να ικανοποιηθεί το αίτημα αυτό: (1) μη
δεσμευτική καθοδήγηση, ειδικότερα με τη μορφή μιας ερμηνευτικής ανακοίνωσης,
και (2) νομοθεσία, η οποία να καθορίζει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από
γενικές αρχές της συνθήκης ΕΚ.
Η περίπτωση "Σκουρή" είναι πιό σκαμπρόζικη, τραγική αλλά και ενδεικτική προθέσεων εφόσον κρίνει τη δυνατότητα εξ ονόματος του κύρους και της υπόλειψης των θεσμών, με πρόσχημα την ελευθερία του λόγου να μιλάς για ανύπαρκτες έννοιες όπως λέει και η απόφαση και εν τέλει, με επιχειρήματα συντακτικού του ταλήρου να δηλώνεις (υπαναχωρώντας για να σώσεις το θέμα) ότι ατελή εννοούσες τη μονογονεϊκή και όχι τη "θετή"οπότε λύνονται τα χέρια του δικαστή που στηρίζει έναν "εγκεκριμένο" καθηγητή όπως λέει η απόφαση.
