ΣΥΜΒΟΛΗ ΣΤΟΝ ΤΙΜΗΤΙΚΟ ΤΟΜΟ ΠΕΤΡΟΥ ΠΑΡΑΡΑ
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΩΣ ΠΡΟΣΤΗ ΝΟΜΙΚΗ ΦΥΣΗ ΚΑΙ ΤΙΣ ΕΝΝΟΜΕΣ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΟΥ «ΜΝΗΜΟΝΙΟΥ» τουΠΡΟΚΟΠΗ ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΥΒουλευτή, Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών
Με το ν. 3845/2010 θεσπίσθηκαν, στο πεδίο της έννομης τάξης
μας, κανόνες που αφορούν, τουλάχιστον κατά τον τίτλο τους, μέτρα για την
εφαρμογή των Μνημονίων στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα
κράτη-μέλη της ευρωζώνης, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές
Νομισματικό Ταμείο. Πρόκειται για το νόμο που καθιέρωσε θεσμικώς το
κοινώς λεγόμενο «Μνημόνιο»([1]).
Ακόμη και απλή ανάλυση του νόμου αυτού, από εκείνους που έχουν
στοιχειώδη εξοικείωση με το αντικείμενό του, αρκεί για να καταδείξει πως
πρόκειται για ένα καινοφανές κανονιστικό υβρίδιο, το οποίο υπερβαίνει,
κατά πολύ, τα όρια του συνταγματικού μας οικοδομήματος([2]).
Και τούτο διότι, όπως είναι προφανές, ο συντακτικός νομοθέτης του 1975
–αλλά και ο αναθεωρητικός στη συνέχεια- δεν ήταν δυνατό να διανοηθούν,
σεβόμενοι την αυτονόητη για το επίπεδο της σύγχρονης Δημοκρατίας μας
προοπτική, τη «σπορά» κανόνων δικαίου αυτής της μορφής και αυτού του
περιεχομένου στην έννομη τάξη μας([3]).
Προς τεκμηρίωση της ως άνω διαπίστωσης θεωρώ απαραίτητο να προηγηθεί
των καθαρώς νομικών συλλογισμών μια σύντομη περιγραφή των πραγματικών
δεδομένων του ν. 3845/2010.Ι. Η δομή του ν. 3845/2010([4]).Ο ν. 3845/2010 συντίθεται από επτά άρθρα([5]).
Α. Το άρθρο Πρώτο αφορά την σταδιακή εκτέλεση του «σχεδίου προγράμματος», το οποίο συνιστά συνημμένο παράρτημα του νόμου. Το «σχέδιο προγράμματος» περιλαμβάνει δύο Μνημόνια: Πρώτον, το Μνημόνιο «Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής». Και, δεύτερον, το Μνημόνιο «Συνεννόησης στις συγκεκριμένες προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής»([6]). Η ως άνω εκτέλεση συντελείται μέσω της εξουσιοδότησης, την οποία παρέχει το άρθρο Πρώτο, στον Υπουργό Οικονομικών να υπογράφει, ως εκπρόσωπος του Ελληνικού Δημοσίου, κάθε μνημόνιο συνεργασίας, συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού –διμερή ή πολυμερή- με την Ευρωπαϊκή Ένωση, τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.
Β. Το άρθρο Δεύτερο οριοθετεί ευρεία εξουσιοδότηση για την έκδοση κανονιστικών διοικητικών πράξεων προς τις εξής, κυρίως, κατευθύνσεις:
1. Πρώτον, θεσπίζονται εξουσιοδοτήσεις([7]) για την έκδοση προεδρικών διαταγμάτων ως προς τη ρύθμιση θεμάτων, τα οποία καθορίζονται σε γενικό πλαίσιο. Κατά τούτο οι συγκεκριμένες διατάξεις φαίνεται να καθιστούν το ν. 3845/2010 και «νόμο πλαίσιο», με την έννοια του άρθρου 43 παρ. 4 του Συντάγματος. Είναι χαρακτηριστικό, επίσης, ότι οι ίδιες διατάξεις του Δεύτερου άρθρου παρέχουν τη δυνατότητα εξουσιοδότησης([8]) για την έκδοση άλλων κανονιστικών πράξεων –και, συγκεκριμένα, υπουργικών αποφάσεων- που αφορούν τη ρύθμιση θεμάτων τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. β΄του Συντάγματος.
2. Δεύτερον, προβλέπεται ευθέως εξουσιοδότηση προς τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης –ήτοι, και πάλι, εξουσιοδότηση κατ’ άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγματος- προκειμένου, με κοινή απόφασή τους, αφενός να προβούν σε «απογραφή του πάσης φύσεως προσωπικού στο Δημόσιο και τα ΝΠΔΔ». Και, αφετέρου, να συσταθεί στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους οργανική μονάδα με τίτλο «Ενιαία Αρχή Πληρωμής», η οποία, μέσω τραπεζικού λογαριασμού, θα καταβάλει εφεξής τις κάθε είδους αποδοχές, αποζημιώσεις και εν γένει αμοιβές στο προσωπικό του δημοσίου και των ν.π.δ.δ.
3. Τρίτον, προβλέπεται, επίσης ευθέως, εξουσιοδότηση από τη μια πλευρά προς τους Υπουργούς Οικονομικών και Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης([9]) ώστε, με κοινή απόφασή τους, να ρυθμίζονται θέματα δανείων που έχουν συναφθεί με τον Οργανισμό Εργατικής Κατοικίας. Και, από την άλλη, προς μόνο τον Υπουργό Οικονομικών([10]) ώστε, με απόφασή του, να ρυθμίζονται θέματα δανείων που έχουν συναφθεί με το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων.
Γ. Το άρθρο Τρίτο περιλαμβάνει διατάξεις με τις οποίες, μεταξύ άλλων:
1. Πρώτον, μειώνονται αποδοχές και επιδόματα των κάθε είδους εργαζομένων στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, κατά παρέκκλιση όχι μόνον από τις κείμενες διατάξεις, αλλ’ ακόμη και από ρήτρες ή όρους συλλογικών συμβάσεων εργασίας, διαιτητικών αποφάσεων και ατομικών συμβάσεων ή συμφωνιών([11]).
2. Δεύτερον, μειώνονται, κατ’ αποτέλεσμα, τα επιδόματα Χριστουγέννων και Πάσχα των εργαζομένων στο δημόσιο τομέα και των συνταξιούχων όλων των φορέων κύριας ασφάλισης, ενώ παράλληλα προβλέπεται η αναστολή καταβολής της δεύτερης δόσης της οικονομικής ενίσχυσης, κατ’ άρθρο 1 του ν. 3808/2009([12]).
Δ. Το άρθρο τέταρτο:
1. Πρώτον, τροποποιεί, αντιστοίχως,([13]) σημαντικές ρυθμίσεις του Κώδικα Φόρων, Προστιθέμενης Αξίας([14])και του Εθνικού Τελωνειακού Κώδικα([15]).
2. Δεύτερον, αφενός επιβάλλει([16]) φόρο εφάπαξ επί των αποθεμάτων πετρελαίου εσωτερικής καύσης-θέρμανσης που ανήκουν σ’ επιτηδευματίες – διακινητές πετρελαίου θέρμανσης. Και, αφετέρου, τροποποιεί τα κλιμάκια και αναπροσαρμόζει τους ανά κλιμάκιο συντελεστές του φόρου πολυτελείας ως προς τα επιβατικά αυτοκίνητα([17]). Τέλος, καθιερώνει([18]) διπλασιασμό([19]) του ποσού των εγγυήσεων του Ελληνικού Δημοσίου προς πιστωτικά ιδρύματα([20]).
Ε. Το άρθρο Πέμπτο θεσμοθετεί:
1. Πρώτον([21]) έκτακτη εισφορά([22]) επί του συνολικού καθαρού εισοδήματος ορισμένων νομικών προσώπων([23]).
2. Δεύτερον([24]), ειδικό φόρο([25]) επί της αξίας των διαφημίσεων που προβάλλονται από τα τηλεοπτικά μέσα ενημέρωσης.
ΣΤ. Το άρθρο Έκτο([26]) καταστρώνει, κυρίως, εξουσιοδότηση για την έκδοση προεδρικού διατάγματος, ύστερα από πρόταση του Υπουργού Οικονομικών, με αντικείμενο την αναδιοργάνωση υπηρεσιών –κεντρικών και περιφερειακών- του Υπουργείου Οικονομικών.
Ζ. Τέλος, το άρθρο Έβδομο ρυθμίζει τα της έναρξης ισχύος των διατάξεων του ν. 3845/2010.
ΙΙ. Οι συνταγματικές επιπτώσεις του ν. 3845/2010.Υπό τ’ ανωτέρω πραγματικά και νομικά δεδομένα οι συνταγματικές επιπτώσεις του ν. 3845/2010 επικεντρώνονται τόσο στην εν γένει φύση του νόμου αυτού όσο και στη συμφωνία ή αντίθεση επιμέρους διατάξεών του με τις αντίστοιχες διατάξεις αφενός του Συντάγματος. Και, αφετέρου, του ευρωπαϊκού κοινοτικού κεκτημένου και των ρυθμίσεων εκείνων της διεθνούς έννομης τάξης, οι οποίες έχουν, στο μεταξύ, καταστεί μέρος της ελληνικής έννομης τάξης([27]).
Α. Η νομική φύση του ν. 3845/2010.Ενόψει και των νομικών αλλά και πολιτικών προβληματισμών που διατυπώθηκαν, τόσο προγενεστέρως όσο και μετά την ψήφιση του ν. 3845/2010, πριν από κάθε άλλη ανάπτυξη ως προς τις συνταγματικές του επιπτώσεις είναι αναγκαίο να διευκρινισθεί η θεσμική του φυσιογνωμία([28]) σε σχέση ιδίως με την κοινοβουλευτική διαδικασία θέσπισής του.
1. Το ενδεχόμενο εφαρμογής του άρθρου 28 του Συντάγματος.Συγκεκριμένα, τίθεται το ζήτημα αν ο ν. 3845/2010, με βάση τις επιμέρους διατάξεις του, έπρεπε να θεωρηθεί νομικώς -και, άρα, να ψηφισθεί- λαμβανομένων υπόψη των ρυθμίσεων του άρθρου 28 του Συντάγματος. Και μάλιστα –φυσικά με ξεχωριστή συλλογιστική για καθεμιά- υπό το φως και των τριών παραγράφων του άρθρου αυτού.
α. Οι διατάξεις του άρθρου 28 παρ. 1 του Συντάγματος. Ο ν. 3845/2010 προφανώς δεν υπάγεται στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 28 παρ. 1 του Συντάγματος. Ειδικότερα, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, «οι γενικά παραδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου, καθώς και οι διεθνείς συμβάσεις, από την επικύρωσή τους με νόμο και τη θέση τους σε ισχύ σύμφωνα με τους όρους καθεμιάς, αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου. Η εφαρμογή των κανόνων του διεθνούς δικαίου και των διεθνών συμβάσεων στους αλλοδαπούς τελεί πάντοτε υπό τον όρο της αμοιβαιότητας». Από το ίδιο το κείμενο του ν. 3845/2010 συνάγεται αβιάστως ότι δεν υφίσταται, υφ’ οιανδήποτε νομική έννοια, διεθνής σύμβαση η οποία να επικυρώθηκε με τις διατάξεις του. Ούτε, βεβαίως, είναι δυνατό να υποστηριχθεί με σοβαρά επιχειρήματα ότι η δήλωση του Eurogroup της 11.4.2010 και τα δύο Μνημόνια, τα οποία συνθέτουν το «σχέδιο προγράμματος»([29]) και τα οποία προσαρτώνται ως παρατήματα στο ν. 3845/2010, μπορούν, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, να εκληφθούν ως «διεθνής σύμβαση». Υπό τα δεδομένα αυτά –και συνακόλουθα- ο ν. 3845/2010 δεν έχει υπέρτερη τυπική ισχύ σε σχέση με τους κοινούς τυπικούς νόμους. Τούτο σημαίνει, περαιτέρω, ότι μπορεί ανά πάσα στιγμή να τροποποιηθεί στο μέλλον. Είναι όμως εντελώς διαφορετικό το ζήτημα ορισμένων επιμέρους δανειακών συμβάσεων, οι οποίες συνάπτονται σ’ εκτέλεση του ως άνω νόμου και του «σχεδίου προγράμματος». Αυτές σαφώς είναι ενδεχόμενο να συνιστούν διεθνείς συμβάσεις, και μάλιστα κατά την έννοια του άρθρου 36 παρ. 2 του Συντάγματος, όπως εκτίθεται και στη συνέχεια([30]).
β. Οι διατάξεις του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγματος.Ο ν. 3845/2010 δεν υπάγεται ούτε στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγματος([31]). Γι’ αυτό, άλλωστε, κατά την ψήφισή του δεν απαιτήθηκε η ειδική πλειοψηφία, την οποία οι προμνημονευόμενες διατάξεις προβλέπουν. Κατά τις διατάξεις αυτές, «για να εξυπηρετηθεί σπουδαίο εθνικό συμφέρον και να προαχθεί η συνεργασία με άλλα κράτη, μπορεί να αναγνωρισθούν, με συνθήκη ή συμφωνία, σε όργανα διεθνών οργανισμών αρμοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγμα. Για την ψήφιση νόμου που κυρώνει αυτή τη συνθήκη ή συμφωνία απαιτείται πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών». Όπως είναι προφανές οι διατάξεις του ν. 3845/2010 δεν αναγνωρίζουν σε όργανα διεθνών οργανισμών αρμοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγμα. Ορθώς δε παρατηρείται([32]) ότι «Η ελληνική Δημοκρατία, όχι μόνο ζήτησε τη «στήριξη» και προσχώρησε οικιοθελώς στα μνημόνια, αλλά και δεν κωλύεται νομικά να υπαναχωρήσει κατά την εφαρμογή τους, με μόνη νομική συνέπεια την απώλεια των πέραν του χρονικού σημείου της υπαναχώρησης πιστώσεων, χωρίς καν να καθίστανται άμεσα απαιτητές οι πιστώσεις που ήδη παρασχέθηκαν. Αυτές θα αποπληρωθούν στον προβλεπόμενο χρόνο. Εξάλλου, οι απαιτούμενες για την εφαρμογή των Μνημονίων νομοθετικές ρυθμίσεις, νομοθετικές πράξεις κλπ., εκδίδονται από τα ελληνικά κρατικά όργανα και συνεπώς ούτε αναγνώριση αρμοδιοτήτων σε όργανα διεθνών οργανισμών μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να υποστηριχθεί ότι έχουμε κατά την έννοια του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγματος». Οιαδήποτε άλλη ερμηνεία των διατάξεων του ν. 3845/2010 εκτός από εσφαλμένη θα ήταν και εθνικώς επώδυνη, αφού θα οδηγούσε, κατ’ αποτέλεσμα, και στο συμπέρασμα ότι σημαντικότατες αρμοδιότητες ως προς την οικονομική και κοινωνική πολιτική δεν ασκούνται πλέον από όργανα του Ελληνικού Κράτους και ότι –και κυρίως- η υπαναχώρηση από το καθεστώς του μηχανισμού στήριξης δεν μπορεί να γίνει μονομερώς από την Ελληνική Κυβέρνηση. Πρέπει, βεβαίως, να επισημανθεί εδώ ότι η εφαρμογή στην πράξη του όλου καθεστώτος του μηχανισμού στήριξης και, κυρίως, των δύο Μνημονίων επιφέρει, de facto, περιορισμούς στη χάραξη της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής από τα αρμόδια όργανα του Ελληνικού Κράτους. Τούτο, όμως, ουδόλως ισοδυναμεί με de jure αναγνώριση αρμοδιοτήτων, που προβλέπονται από το Σύνταγμα, σε αλλοδαπό όργανο. Απλώς συνιστά πολιτική επίπτωση –και μάλιστα βαρύτατη από πλευράς συνεπειών για το κοινωνικό σύνολο και την οικονομία- την οποία όμως επωμίζεται, επίσης πολιτικώς και μάλιστα εξ’ ολοκλήρου, η Κυβέρνηση η οποία προέβη οικειοθελώς στην επιλογή υπαγωγής της Χώρας στο μηχανισμό στήριξης.
γ. Οι διατάξεις του άρθρου 28 παρ. 3 του Συντάγματος. Τέλος, a fortiori ο ν. 3845/2010 δεν υπάγεται στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 28 παρ. 3 του Συντάγματος([33]), σύμφωνα με τις οποίες «η Ελλάδα προβαίνει ελεύθερα, με νόμο που ψηφίζεται από την απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών, σε περιορισμούς ως προς την άσκηση της εθνικής κυριαρχίας της, εφόσον αυτό υπαγορεύεται από σπουδαίο εθνικό συμφέρον, δεν θίγει τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος και γίνεται με βάση τις αρχές της ισότητας και με τον όρο της αμοιβαιότητας». Και τούτο διότι, με βάση και τα όσα ήδη προεκτέθηκαν ως προς την ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγματος, πολύ περισσότερο δεν είναι δυνατό να συναχθεί ότι οιαδήποτε από τις διατάξεις του ν. 3845/2010 συνεπάγεται, πάντοτε de jure, περιορισμούς ως προς την άσκηση της εθνικής μας κυριαρχίας. Για δε τις de facto επιπτώσεις στην εθνική μας κυριαρχία λόγω της υπαγωγής της Χώρας στο μηχανισμό στήριξης, παραπέμπω στα όσα εξέθεσα προηγουμένως([34]).
2. Ο ν. 3845/2010 ως «νόμος πλαίσιο».Από τα όσα ήδη εκτέθηκαν([35]), και λαμβανομένων υπόψη κυρίως των διατάξεων του Δεύτερου άρθρου([36]) του ν. 3845/2010, ο νόμος αυτός συνιστά «νόμο πλαίσιο», κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 43 παρ. 4 του Συντάγματος. Κατά τις διατάξεις αυτές, «με νόμους που ψηφίζονται από την Ολομέλεια της Βουλής μπορεί να παρέχεται εξουσιοδότηση έκδοσης κανονιστικών διαταγμάτων για τη ρύθμιση των θεμάτων που καθορίζονται σ’ αυτούς σε γενικό πλαίσιο. Με τους νόμους αυτούς χαράζονται οι γενικές αρχές και οι κατευθύνσεις της ρύθμισης που πρέπει να ακολουθεί και τίθενται χρονικά όρια για τη χρήση της εξουσιοδότησης»([37]). Αυτή είναι λοιπόν, πάντοτε υπό θεσμικό πρίσμα([38]), η κυριότερη ιδιαιτερότητα του ν. 3845/2010 και με βάση αυτή την ιδιαιτερότητα πρέπει να κριθεί και η συνταγματικότητά του. Ως προς τα συνακόλουθα ζητήματα που δημιουργούνται, παρατηρούνται τα ακόλουθα:
α. Το εύρος των εξουσιοδοτήσεων. Παρά το γεγονός ότι η νομολογία –ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας- εμφανίζεται ιδιαιτέρως ανεκτική([39]) όταν κρίνει την ευρύτητα της εξουσιοδότησης που είναι συνταγματικώς αποδεκτή εφόσον πρόκειται περί «νόμων πλαισίων», προβληματισμός μπορεί να δημιουργηθεί ως προς τις προαναφερόμενες εξουσιοδοτήσεις του Δεύτερου άρθρου του ν. 3845/2010. Και τούτο για δύο, κυρίως, λόγους:
α1. Πρώτον, διότι και απλή ανάγνωση των διατάξεων αυτών του Δεύτερου άρθρου καταδεικνύει ότι το γενικό πλαίσιο εξουσιοδοτήσεων που οριοθετούν καλύπτει ένα ευρύτατο φάσμα της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, το οποίο δύσκολα μπορεί να θεωρηθεί ότι ανταποκρίνεται στις προδιαγραφές του άρθρου 43 παρ. 4 του Συντάγματος.
α2. Δεύτερον, διότι την προαναφερόμενη ευρύτητα των εξουσιοδοτήσεων του Δεύτερου άρθρου επιβαρύνει το γεγονός ότι επιτρέπουν μια εξίσου ευρεία παρέμβαση της εκτελεστικής εξουσίας, μέσω κανονιστικών διοικητικών πράξεων, σε κρίσιμα συνταγματικώς κατοχυρωμένα ατομικά και, ιδίως, κοινωνικά δικαιώματα. Και, φυσικά, δεν πρέπει να παραγνωρίζει κανείς ότι μόνο με μεγάλη φειδώ είναι δυνατό να θεωρηθεί επιτρεπτή η μέσω κανονιστικών διοικητικών πράξεων ρύθμιση του πλαισίου άσκησης των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων.
β. Οι υπεξουσιοδοτήσεις.Ένας άλλος συνταγματικός προβληματισμός ως προς τις εξουσιοδοτήσεις του Δεύτερου άρθρου του ν. 3845/2010 δημιουργείται και από την ευχέρεια, με την οποία οι διατάξεις του επιτρέπουν την παροχή υπεξουσιοδοτήσεων, ώστε να εξειδικεύονται οι ρυθμίσεις των προεδρικών διαταγμάτων με απλές υπουργικές αποφάσεις([40]) ([41]).
γ. Οι «νόμοι πλαίσια» του άρθρου 78 παρ. 5 του Συντάγματος.Τέλος, θεωρητικός([42]) προβληματισμός μπορεί να δημιουργηθεί και από το γεγονός ότι ο ν. 3845/2010, ως «νόμος πλαίσιο», θα μπορούσε, με βάση το περιεχόμενο του όλου ρυθμιστικού του πεδίου, να ενταχθεί και στις διατάξεις του άρθρου 78 παρ. 5 του Συντάγματος. Κατά τις διατάξεις αυτές, «κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται να επιβληθούν με εξουσιοδότηση νόμων πλαισίων, εξισωτικές ή αντισταθμιστικές εισφορές ή δασμοί, καθώς και να ληφθούν οικονομικά μέτρα στο πλαίσιο των διεθνών σχέσεων της Χώρας με οικονομικούς οργανισμούς ή μέτρα που αποβλέπουν στην εξασφάλιση της συναλλαγματικής θέσης της Χώρας». Τονίζω ότι πρόκειται περί θεωρητικού προβληματισμού διότι:
γ1. Κάνοντας λόγο περί «νόμων πλαισίων», οι διατάξεις του άρθρου 78 παρ. 5 του Συντάγματος δεν δημιουργούν μια νέα κατηγορία νόμων αυτής της μορφής. Αναφέρονται στους «νόμους πλαίσια» του άρθρου 43 παρ. 4 του Συντάγματος. Τούτο προκύπτει από την όλη διατύπωση των διατάξεων του άρθρου 78 παρ. 5 του Συντάγματος, δεδομένου ότι:
Πρώτον, απλώς εισάγουν εξαίρεση από τον κανόνα της παρ. 4 του άρθρου 43, σύμφωνα με τον οποίο, όπως προαναφέρθηκε, «με νόμους που ψηφίζονται από την Ολομέλεια της Βουλής μπορεί να παρέχεται εξουσιοδότηση έκδοσης κανονιστικών διαταγμάτων για τη ρύθμιση των θεμάτων που καθορίζονται σ’ αυτούς σε γενικό πλαίσιο. Με τους νόμους αυτούς χαράζονται οι γενικές αρχές και οι κατευθύνσεις της ρύθμισης που πρέπει να ακολουθεί και τίθενται χρονικά όρια για τη χρήση της εξουσιοδότησης». Δεύτερον, εκλαμβάνουν την έννοια του «νόμου πλαισίου» ως δεδομένη από την προηγούμενη ρύθμιση του άρθρου 43 παρ. 4, πράγμα που επιβεβαιώνεται και από το ότι ουδεμία ειδικότερη προϋπόθεση καθιερώνεται στο άρθρο 78 παρ. 5 ως προς το εύρος και τη χρήση των σχετικών εξουσιοδοτήσεων. Είναι προφανές, δηλαδή, ότι το άρθρο 78 παρ. 5, παραπέμπει, ως προς τις προϋποθέσεις αυτές, στο άρθρο 43 παρ. 4.
γ2. Το ως άνω συμπέρασμα ενισχύεται και από την διαδρομή στο ιστορικό της θέσπισης του άρθρου 78 παρ. 5 του Συντάγματος([43]). Ειδικότερα, η παρ. 5 του άρθρου 78 θεσμοθετήθηκε με τη μορφή προσθήκης στο αρχικό σχέδιο, η οποία υποβλήθηκε τότε από τους Υπουργούς Συντονισμού και Οικονομικών([44]) και την οποία εισηγήθηκε ο Βουλευτής Ι. Φικιώρης, τονίζοντας, μεταξύ άλλων: «… Θα ήθελα να κάμω μίαν παρατήρησιν επί της διατυπώσεως αυτής, σχετική και συναφή προς την διάταξιν του άρθρου 43 παρ. 4, όπως διετυπώθη υπό της Α΄ Υποεπιτροπής, η οποία εδέχθη να θεσπισθεί εις το Σύνταγμα ο όρος του νόμου – πλαισίου, διατύπωσις η οποία εψηφίσθη. Η σχετική διάταξις του άρθρου 43 του Σχεδίου του Συντάγματος διετυπώθη ως εξής: «Δια των νόμων τούτων πλαισίων χαράσσονται γενικαί νομοθετικαί κατευθεύνσεις…». Και τότε ανεπτύχθησαν οι λόγοι δια τους οποίους θα έπρεπε πράγματι να θεσμοθετηθεί εις το Σύνταγμα ο «νόμος-πλαίσιον»… Ηθέλησα να ανταποκριθώ εις μιαν σκοπιμότητα, επειδή έχομεν μίαν συγκεκριμένην φορολογική διάταξιν, επαναλαμβάνων τον όρον του «νόμου – πλαισίου», και τούτο δια να εξάρω και να προσδιορίσω περισσότερον την έννοιαν της διατάξεως αυτής και το περιεχόμενόν της. Δια τον λόγον αυτόν κατέληξα εις την προτεινόμενην παρ. 5, την οποίαν και σας διετύπωσα» ([45]).
Β. Επιμέρους ζητήματα αντισυνταγματικότητας του ν. 3845/2010.Πέραν των συνταγματικών ζητημάτων που εγείρονται για τη θεσμική υπόσταση του ν. 3845/2010 ως «νόμου πλαισίου», υπάρχουν και συγκεκριμένες πτυχές του νόμου αυτού, οι οποίες δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνταγματικότητας. Ενδεικτικώς επισημαίνω τις εξής:
1. Το «πρόβλημα» των σχέσεων Συντάγματος και ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου([46]) ([47]). Με αφορμή την ψήφιση του ν. 3845/2010 και τις συνακόλουθες αναφορές στην «Τρόικα» -πρωτίστως δε στην Ευρωπαϊκή Ένωση και τ’ αρμόδια όργανά της- τέθηκε, για μιαν ακόμη φορά, μεταξύ άλλων και το θέμα των σχέσεων του Συντάγματος και του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου καθώς και η θέση του τελευταίου εντός της ιεραρχίας των κανόνων δικαίου στο πλαίσιο της ελληνικής έννομης τάξης. Στον απόηχο αυτών των προβληματισμών, και πάντοτε από νομική αυστηρώς άποψη, εκτίθενται οι ακόλουθες σκέψεις:
α. Κατά πρώτον, ας διευκρινίσουμε τι είναι το Σύνταγμα και ποιο είναι το προς αυτό χρέος, αν θέλουμε να προασπίσουμε την κανονιστική του ισχύ και τις συνακόλουθες θεσμικές και πολιτικές δεσμεύσεις που απορρέουν για τον καθένα.
α1. Το Σύνταγμα, ως θεμελιώδης νόμος, υπερισχύει κάθε άλλου κανόνα δικαίου. Είτε αυτός εντάσσεται το εσωτερικό δίκαιο είτε στους κανόνες του διεθνούς δικαίου, όπως αυτοί ενσωματώνονται κάθε φορά στην έννομη τάξη μας.
α2. Ως προς το «σκεπτικισμό» που, ορισμένοι, εκφράζουν σ’ ό,τι αφορά τη σχέση μεταξύ Συντάγματος και ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου επισημαίνω τούτο: Είναι λάθος, όσο η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει προχωρήσει στο σημείο εκείνο πολιτειακής οργάνωσης που θα της επέτρεπε να διαθέτει πραγματικά ενιαίο συνταγματικό θεμέλιο, να επιχειρούν μια τέτοια σύγκριση και να θέτουν εν αμφιβόλω την υπεροχή του Συντάγματος. Έχοντας, προς το παρόν, δύο παράλληλες έννομες τάξεις –εκείνη των κρατών – μελών και εκείνη της Ε.Ε.- με βάση την κοινή νομική λογική οφείλουμε να δεχθούμε πως η άποψη των κοινοτικών οργάνων, και ιδίως του Δικαστηρίων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κατά την οποία θεμέλιο της κοινοτικής έννομης τάξης είναι το κοινοτικό δίκαιο, πρωτογενές και παράγωγο, είναι εντελώς ανεξάρτητη από την υποχρέωση που έχουν τα όργανα των κρατών – μελών –άρα και της Ελλάδας- να θέτουν ως αντίστοιχο θεμέλιο των επιμέρους έννομων τάξεων το Σύνταγμά τους.
β. Οιαδήποτε άλλη εκδοχή –ακόμη και με ρητή συνταγματική πρόβλεψη που, βεβαίως, δεν συντρέχει κατά το Σύνταγμα- με βάση επίσης την κοινή νομική λογική αγνοεί τη φύση του κανόνα δικαίου ως μέσου ρύθμισης της πολιτειακής οργάνωσης και των κοινωνικών και οικονομικών σχέσεων. Δηλαδή, σε τελική ανάλυση, αγνοεί την πεμπτουσία του Συντάγματος. Διότι αν υποθέσουμε, π.χ., στο πλαίσιο της έννομης τάξης μας ότι συντρέχει υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος, αυτό θα σήμαινε ότι μια τέτοια υπεροχή προβλέφθηκε, κατά κάποιον τρόπο, από το ίδιο το Σύνταγμα κατά τη στιγμή εισόδου της Χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, άλλοτε ΕΟΚ. Με τι είδους νομικό συλλογισμό, όμως, ένας κανόνας δικαίου –άρα και το Σύνταγμα- θ’ αναγνώριζε σ’ άλλον κανόνα δικαίου μεγαλύτερη κανονιστική ισχύ από εκείνη που ο ίδιος διαθέτει, ως θεσμικό προϊόν της εθνικής κυριαρχίας; Οι υποστηρικτές του αντιθέτου παραβλέπουν ότι, σύμφωνα με την νομική ιδιοσυστασία του κανόνα δικαίου, ισχύει και γι’ αυτόν, mutatis mutandis, η θεμελιώδης αρχή του ρωμαϊκού δικαίου «nemo plus juris ad allium transfere potest quam ipse habet».
γ. Αλλ’ ας αφήσουμε κατά μέρος το «επίμαχο» ζήτημα της υπεροχής ή μη του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος. Και ας έλθουμε στην τρέχουσα νομικοπολιτική πραγματικότητα που αφορά το ν. 3845/2010 και τις επιπτώσεις του, θεσμικές και πολιτικές.
γ1. Όπως προκύπτει απ’ αυτό τούτο το άρθρο Πρώτο του ν. 3845/2010, τα δύο Μνημόνια –και η συναφής μελλοντική εκτελεστική τους νομοθεσία- συνιστούν συνδυασμό συμφωνίας οικονομικής και χρηματοπιστωτικής πολιτικής και συμφωνίας συνεννόησης στις συγκεκριμένες προϋποθέσεις οικονομικής πολιτικής για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης. Άρα, ακόμη και με την πιο αυστηρή νομική αντιμετώπιση, πρόκειται για ένα σύμπλεγμα νόμων και διεθνών συμβάσεων, κυρίως «οικονομικής συνεργασίας και συμμετοχής σε διεθνείς οργανισμούς ή ενώσεις», κατά την έννοια του άρθρου 36 –ιδίως παρ. 2- του Συντάγματος.
γ2. Τόσο στη θεωρία όσο και στη νομολογία γίνεται, χωρίς την παραμικρή διαφοροποίηση, δεκτό ότι το Σύνταγμα υπερέχει και των κάθε μορφής διεθνών συμβάσεων. Με απλές λέξεις και όταν ακόμη, δια νόμου, οι διεθνείς συμβάσεις έχουν ενσωματωθεί στην έννομη τάξη μας, όσοι από τους κανόνες τους δεν συμβαδίζουν προς το Σύνταγμα είναι ανίσχυροι και, άρα, ανεφάρμοστοι.
γ3. Υπό τα δεδομένα αυτά οι κανόνες του «Μνημονίου», αλλά και των επί μέρους νόμων, συμβάσεων και κανονιστικών πράξεων εφαρμογής του, που δεν συνάδουν προς το Σύνταγμα, είναι επίσης ανίσχυροι και ανεφάρμοστοι.
2. Η παραβίαση του άρθρου 36 του Συντάγματος σχετικά με την κύρωση των διεθνών συνθηκών([48]).
α. Κατά το άρθρο 36 παρ. 2 του Συντάγματος, «οι συνθήκες για εμπόριο, φορολογία, οικονομική συνεργασία και συμμετοχή σε διεθνείς οργανισμούς ή ενώσεις, και όσες άλλες περιέχουν παραχωρήσεις για τις οποίες, σύμφωνα με άλλες διατάξεις του Συντάγματος, τίποτε δεν μπορεί να οριστεί χωρίς νόμο, ή οι οποίες επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόμο που τις κυρώνει». Αποτελεί κοινό τόπο ότι τουλάχιστον ορισμένες συμφωνίες ή συμβάσεις δανεισμού με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, στο πλαίσιο εφαρμογής του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας, αποτελούν, κατ’ εξοχήν, νομικά μορφώματα τα οποία εμπίπτουν στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 36 παρ. 2 του Συντάγματος. Και τούτο διότι πρωτίστως τέτοιες συμβάσεις δανεισμού συνιστούν κλασικό παράδειγμα συμπλέγματος κανόνων δικαίου, οι οποίοι εισάγουν ρυθμίσεις που «επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες» ([49]). Και κάθε άλλο παρά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι δυνατό, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, να συγκριθούν με τις συμβάσεις απλοποιημένης μορφής, για τις οποίες αρκεί η υπογραφή του αρμόδιου Υπουργού. Οι τελευταίες έχουν ως αντικείμενο ρύθμισης είτε δευτερεύουσας σημασίας διοικητικά και τεχνικά θέματα, είτε λεπτομέρειες εφαρμογής ήδη επικυρωμένων διεθνών συνθηκών που καθορίζουν προηγουμένας επακριβώς το πεδίο και το πλαίσιο δέσμευσης της Χώρας([50]). Άρα οι εκτελεστικές του «Μνημονίου» συμβάσεις, για να ισχύσουν, απαιτούν τυπικό νόμο κύρωσής τους, δηλαδή αποφασιστική παρέμβαση της Βουλής. Υπό διαφορετική εκδοχή –ήτοι χωρίς κυρωτικό νόμο- είναι ανίσχυρες και δεν παράγουν έννομα αποτελέσματα.
β. Όμως στις 6.5.2010 ψηφίσθηκαν, μεταξύ άλλων, και οι διατάξεις του Πρώτου άρθρου παρ. 4 του 3845/2010, ως προς τα μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας, οι οποίες προβλέπουν: «1. Παρέχεται στον Υπουργό Οικονομικών η εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό Δημόσιο και να υπογράφει κάθε μνημόνιο συνεργασίας, συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού, διμερή ή πολυμερή, με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, προκειμένου να εφαρμοστεί το πρόγραμμα της προηγούμενης παραγράφου. Τα μνημόνια, οι συμφωνίες και οι συμβάσεις του προηγούμενου εδαφίου, εισάγονται στη Βουλή για κύρωση». Σαν να μην έφθανε αυτό μία μέρα μετά, στις 7.5.2010, στον παντελώς μάλιστα άσχετο με το θέμα ν. 3847/2010 «Επανακαθορισμός επιδομάτων εορτών!», ψηφίσθηκε, ως παρ. 9 του Άρθρου μόνου, τροπολογία του ν. 3845/2010 με το εξής περιεχόμενο: «Στο τέλος της παραγράφου 4 του άρθρου πρώτου του ν. 3845/2010 (ΦΕΚ 65/Α΄) αντί της λέξης «κύρωση» τίθενται οι λέξεις «συζήτηση και ενημέρωση. Ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους»! γ. Με απλές λέξεις μέσα στις ως άνω διατάξεις εμφιλοχωρούν, σε διάστημα μιας, μόλις, μέρας δύο προφανείς παραβιάσεις του Συντάγματος. Και μάλιστα η δεύτερη πιο κραυγαλέα από την πρώτη. Συγκεκριμένα η μεν ρύθμιση του ν. 3845/2010 παραβιάζει το άρθρο 36 παρ. 2 του Συντάγματος, διότι οδηγεί στο συμπέρασμα πως τέτοιας σημασίας και βαρύτητας συμβάσεις ισχύουν πριν καν κυρωθούν από τη Βουλή, όταν δηλαδή υπογραφούν από τον Υπουργό Οικονομικών. Η δε ρύθμιση του ν. 3847/2010 εξουδετερώνει, κυριολεκτικά, το άρθρο 36 παρ. 2 του Συντάγματος αφού, τροποποιώντας την προηγούμενη, ορίζει ότι δεν απαιτείται καν κύρωση των συμβάσεων αυτών από τη Βουλή. Απλώς εισάγονται στη Βουλή για ενημέρωσή της!
3. Η προσβολή του υπό την ευρεία του όρου έννοια «κοινωνικού κεκτημένου» ([51]).Αρκετές – και καίριες σημασίας- διατάξεις του ν. 3845/2010, ιδίως δε του Δεύτερου και Τρίτου άρθρου, φαίνεται να θίγουν κατά την εφαρμογή τους τον πυρήνα συγκεκριμένων συνταγματικώς κατοχυρωμένων κοινωνικών δικαιωμάτων, όπως ο πυρήνας αυτός έχει προσδιορισθεί μέσω της νομολογίας των αρμόδιων δικαστηρίων. Αναφέρονται χαρακτηριστικά:
α. Οι διατάξεις της παρ. 7 του Δεύτερου άρθρου του ν. 3845/2010.Οι διατάξεις αυτές, και κατά τροποποίηση των διατάξεων του άρθρου 10 του ν. 1876/1990 που ρυθμίζει τα της συρροής συλλογικών συμβάσεων, προβλέπουν αφενός ότι οι όροι των Ομοιοεπαγγελματικών και Επιχειρησιακών Συμβάσεων Εργασίας μπορούν ν’ αποκλίνουν από τους όρους Κλαδικών Συμβάσεων Εργασίας και Εθνικών Γενικών Συλλογικών Συμβάσεων Εργασίας. Και, αφετέρου, ότι οι όροι των Κλαδικών Συμβάσεων Εργασίας μπορούν ν’ αποκλίνουν από τους αντίστοιχους όρους Εθνικών Γενικών Συλλογικών Συμβάσεων Εργασίας. Με τον τρόπο αυτόν όμως ουσιαστικά καταργείται ο κανόνας του ως άνω άρθρου 10 του ν. 1876/1990, κατά το οποίο επί συρροής συλλογικών συμβάσεων εφαρμόζεται η ευνοϊκότερη για τον εργαζόμενο([52]). Συνακόλουθα, δημιουργούνται έτσι οι προϋποθέσεις κατάργησης ενός γενικού κατώτατου ορίου αποδοχών. Τούτο, όμως, κατά την επικρατέστερη ιδίως στη θεωρία άποψη([53]), έρχεται σ’ αντίθεση προς τις διατάξεις του άρθρου 22 του Συντάγματος, οι οποίες, ιδίως μέσω του δικαιώματος στην εργασία και του θεσμού της συλλογικής αυτονομίας, εγγυώνται, στο πλαίσιο του συνταγματικώς κατοχυρωμένου κοινωνικού κράτους δικαίου, ένα γενικό κατώτατο όριο αποδοχών.
β. Οι διατάξεις του Τρίτου άρθρου του ν. 3835/2010.Όπως ήδη τονίσθηκε([54]), οι διατάξεις του άρθρου αυτού επιτρέπουν μειώσεις και περικοπές αποδοχών, επιδομάτων και κάθε είδους απολαβών καθώς και των επιδομάτων Χριστουγέννων και Πάσχα, όσων υπηρετούν με οιαδήποτε σχέση εργασίας στον ευρύτερο δημόσιο τομέα.
β1. Όμως οι διατάξεις του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου([55])([56]) κατοχυρώνουν το θεσμό της περιουσίας του προσώπου. Πάντα δε κατά τις διατάξεις αυτές, η έννοια της περιουσίας καταλαμβάνει όχι μόνο τα εμπράγματα αλλά όλα τα περιουσιακής φύσης δικαιώματα καθώς και τα κεκτημένα οικονομικά δικαιώματα([57]). Είναι, λοιπόν, φανερό ότι οι προβλεπόμενες από τις διατάξεις του Τρίτου άρθρου του ν. 3845/2010 μειώσεις και περικοπές αποδοχών, επιδομάτων και απολαβών, με τη γενικότητα μάλιστα με την οποία προβλέπονται, αντιτίθενται ευθέως στις ως άνω διατάξεις του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου του ΕΣΔΑ([58]).
Και ναι μεν το Συμβούλιο της Επικρατείας([59]) δέχεται παγίως ότι λόγοι γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος μπορούν, κατά περίπτωση και με πλήρη σεβασμό της αρχής της αναλογικότητας, να δικαιολογήσουν ορισμένες νομοθετικές παρεμβάσεις σε τέτοιας μορφής περιουσιακά δικαιώματα, χωρίς να παραβιάζονται οι προαναφερόμενες διατάξεις του ΕΣΔΑ. Πλην όμως είναι καταφανές ότι η γενικότητα των -δυσμενέστατων για τον εργαζόμενο- ρυθμίσεων των διατάξεων αυτών του Τρίτου άρθρου των ν. 3845/2010, σε συνδυασμό και με το γεγονός ότι ουδόλως λαμβάνεται υπόψη το βάθος χρόνου κατά το οποίο οι εργαζόμενοι ήδη λαμβάνουν τις αποδοχές, απολαβές και τα επιδόματα αυτά –έχοντας έτσι διαμορφώσει επί μακρόν ένα συγκεκριμένο επίπεδο διαβίωσης και έχοντας, κατά συνέπεια, βασισθεί σ’ αυτό για το μέλλον- καθιστά άκρως δυσχερή έως αδύνατη την αποφυγή σύγκρουσής τους με τις κατά τ’ ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου του ΕΣΔΑ μέσω της επίκλησης λόγων γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος.
β2. Μείζον συνταγματικό ζήτημα δημιουργούν, επίσης, οι ρυθμίσεις της παρ. 8 του Τρίτου άρθρου του ν. 3845/2010, σύμφωνα με τις οποίες: «Οι διατάξεις των προηγούμενων παραγράφων κατισχύουν κάθε γενικής ή ειδικής διάταξης ή ρήτρας ή όρου συλλογικής σύμβασης εργασίας, διαιτητικής απόφασης ή ατομικής σύμβασης εργασίας ή συμφωνίας». Και τούτο διότι, όπως ήδη τονίσθηκε προηγουμένως([60]), οι διατάξεις του άρθρου 22 παρ. 2 και 3 του Συντάγματος καθιερώνουν και το θεσμό της συλλογικής αυτονομίας, ήτοι, κατά βάση, της δυνατότητας των συνδικαλιστικών οργανώσεων([61]) να καθορίζουν, μέσω συμφωνιών([62]) οι οποίες θεσπίζουν κανόνα δικαίου, τους όρους εργασίας και τα μεταξύ εργαζόμενων και εργοδοτών, δικαιώματα και υποχρεώσεις. Λόγω ακριβώς της συνταγματικής κατοχύρωσης της συλλογικής αυτονομίας περιορίζεται δραστικώς η διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη να τροποποιεί τους κανόνες δικαίου, οι οποίοι απορρέουν από τις αντίστοιχες συλλογικές συμβάσεις εργασίας. Το συνταγματικό αυτό υπόβαθρο της συλλογικής αυτονομίας ενισχύεται και από κανόνες του διεθνούς δικαίου, όπως είναι, ιδίως, το άρθρο 8 της Διεθνούς Σύμβασης Εργασίας 151/1978([63]), το άρθρο 5 της Διεθνούς Σύμβασης Εργασίας 154/1981([64]), το άρθρο 2 της Διεθνούς Σύμβασης Εργασίας 98/1949([65]), καθώς και τα άρθρα 6 και 12 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη([66]) αναφορικά με το δικαίωμα εκούσιας διαιτησίας ως προς την επίλυση εργατικών διαφορών και το δικαίωμα συλλογικών διαπραγματεύσεων. Θεωρία([67]) και νομολογία([68])έχουν επανειλημμένα ασχοληθεί με τους κατά τ’ ανωτέρω περιορισμούς του νομοθέτη σ’ ό,τι αφορά την επέμβασή του στο πεδίο της συλλογικής αυτονομίας. Υπό τα δεδομένα αυτά λοιπόν είναι προφανές ότι οι διατάξεις της παρ. 8 του Τρίτου άρθρου του ν. 3845/2010 παραβιάζουν, ευθέως, το προμνημονευόμενο σύμπλεγμα εγγυήσεων συνταγματικού επιπέδου αλλά και επιπέδου διεθνούς δικαίου, αφού, κατ’ αποτέλεσμα, η παρέμβαση του νομοθέτη αναιρεί το περιεχόμενο κανόνων δικαίου συλλογικών συμβάσεων ως προς το ύψος των, lato sensu, αποδοχών των εργαζομένων.
Πρέπει, βεβαίως, να τονισθεί πως και εδώ([69]) η νομολογία ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται παγίως ότι λόγοι γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος, σχετικά με την πορεία της εθνικής οικονομίας, δικαιολογούν -εφόσον τηρείται οπωσδήποτε η αρχή της αναλογικότητας- την παρέμβαση του νομοθέτη στο χώρο της συλλογικής αυτονομίας, η οποία σχετίζεται με τη ρύθμιση αποδοχών των εργαζόμενων([70]), χωρίς μ’ αυτήν να θίγονται οι εγγυήσεις του Συντάγματος και του διεθνούς δικαίου. Πλην όμως και στην περίπτωση αυτή([71]) πρέπει να γίνει δεκτό πως η γενικότητα της διατύπωσης των διατάξεων της παρ. 8 του Τρίτου άρθρου του ν. 3845/2010, η πλήρης έλλειψη οιασδήποτε προϋπόθεσης και οιουδήποτε ουσιαστικού περιορισμού του νομοθέτη ως προς την παρέμβασή του στη συλλογική αυτονομία και η, συνακόλουθη, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, δεν επιτρέπουν να θεωρήσει κανείς, με σοβαρά νομικά και πραγματικά επιχειρήματα, ότι περισώζεται η συνταγματικότητά τους με μόνη την επίκληση γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος λόγω της ιδιόμορφης σύγχρονης συγκυρίας της εθνικής μας οικονομίας.
Ολοκληρώνοντας τη σύντομη αυτή ανάλυση της νομικής φύσης και των συνεπειών του ν. 3845/2010 καταλήγω στο συμπέρασμα ότι τα προβλήματα, τα οποία θα δημιουργηθούν κατά την εφαρμογή του, λόγω της σύγκρουσης των ρυθμίσεών του με πολλές διατάξεις του Συντάγματος αλλά και διατάξεις του ευρωπαϊκού κοινοτικού και του διεθνούς δικαίου υπονομεύουν, από την αρχή, μεγάλο μέρος της κανονιστικής του εμβέλειας. Βεβαίως η νομολογία είναι εκείνη η οποία θα βεβαιώσει, τελικώς, του λόγου το ασφαλές. Υπό τα σημερινά της όμως δεδομένα –δηλαδή αν δεν μεταβληθεί στην πορεία και ακριβώς ενόψει του ν. 3845/2010- η νομική μοίρα σημαντικών πτυχών του «Μνημονίου» φαίνεται προδιαγεγραμμένη. Πράγμα που σημαίνει, περαιτέρω, ότι η κυβερνητική νομοθετική πρωτοβουλία, η οποία κατέληξε στο ν. 3845/2010, ξεκίνησε και εξελίχθηκε με πλήρη κυβερνητική επίγνωση αυτού του κινδύνου νομολογιακής αναίρεσής της. Είναι, όμως, πολύ πιθανό οι κοινωνικές και οικονομικές επιπτώσεις –και, ιδίως, τα «τραύματα» στο «μαλακό υπογάστριο» του κοινωνικού κράτους δικαίου- από την εφαρμογή, στο μεταξύ, του νόμου αυτού να είναι πολύ δύσκολο να επουλωθούν όταν η παρέμβαση της Δικαιοσύνης, με τη συνήθη για τα δεδομένα του Τόπου μας καθυστέρηση, θα έχει κρίνει στο θεσμικό του πεπρωμένο.
[1] Ακριβέστερα, του ν. 3845/2010 «Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο» (ΦΕΚ Α΄, 65/6-.5.2010) και των νομοθετικών ρυθμίσεων που επακολούθησαν κατ’ εφαρμογή του.
[2] Πέραν των γενικότερων πολιτικών –και όχι μόνον- επιπτώσεων, για τις οποίες δεν πρόκειται να γίνει λόγος στο πλαίσιο της σύντομης αυτής ανάλυσης.
[3] Αυτός είναι και ο λόγος για τον οποίο η ψήφιση του ν. 3845/2010 προκάλεσε και μια ιδιαιτέρως ενδιαφέρουσα ημερίδα υπό την αιγίδα του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, στις 15 Ιουνίου 2010, με τίτλο «Μνημόνιο, Σύνταγμα, Ευρωπαϊκή Συνθήκη και Ε.Σ.Δ.Α.» Βλ. στο σχετικό τεύχος τις παρεμβάσεις του Προέδρου του Δ.Σ.Α. κ. Δ. Παξινού (σελ. 3επ.) και τις ομιλίες των Καθηγητών κ.κ. Γ. Κασιμάτη (σελ. 6επ.), Κ. Χρυσογόνου (σελ. 18επ.) και Ξ. Κοντιάδη (σελ. 36επ.). Βλ. επίσης και το άρθρο του κ. Κ. Χρυσογόνου (με βάση την προαναφερόμενη ομιλία του), Η χαμένη τιμή της Ελληνικής Δημοκρατίας, ΝοΒ, 2010, σελ.1353επ.
[4] Ας σημειωθεί ότι ο νόμος αυτός κατατέθηκε και ψηφίσθηκε από τη Βουλή με τη διαδικασία του κατεπείγοντος, σύμφωνα με το άρθρο 76 παρ. 4 του Συντάγματος και το άρθρο 109 του Κανονισμού της Βουλής.
[5] Προς περαιτέρω ενημέρωση βλ. την Έκθεση του Επιστημονικού Συμβουλίου της Βουλής, ως προς το τότε σχέδιο νόμου, σελ. 1επ.
[6] Το ιστορικό κατάρτισης του όλου «σχεδίου προγράμματος» εκτίθεται στις τρεις πρώτες παραγράφους του άρθρου Πρώτου.
[7] Παρ. 1α, 2, 3, 9 και 12.
[8] Υπεξουσιοδότηση της παρ. 12 εδ.α΄.
[9] Παρ. 10.
[10] Παρ. 11.
[11] Αποδοχές, οι οποίες είχαν ήδη μειωθεί με τις διατάξεις του ν. 3833/2010. Βλ., στη συνέχεια, υπό ΙΙ, Β, 3.
[12] Ήτοι νόμου που ψηφίσθηκε μετά τις εκλογές της 4.10.2009.
[13] Παρ. 1-5.
[14] Άρθρο 21.
[15] Άρθρα 73, 81, 87, 89 και 97.
[16] Παρ. 6.
[17] Παρ. 7.
[18] Παρ. 8.
[19] Ήτοι από 15 σε 30 δισ. ευρώ.
[20] Κατά το ν. 3723/2008.
[21] Παρ. 1-11.
[22] Με συντελεστές από 4% ως 10%.
[23] Εφόσον αυτό υπερβαίνει τα 100.000 ευρώ.
[24] Παρ. 12.
[25] Με συντελεστή 20%.
[26] Παρ. 1.
[27] Οι τελευταίες αυτές διατάξεις, και η σχέση τους μ’εκείνες της ελληνικής έννομης τάξης, αναλύονται εδώ υπό το ενιαίο πρίσμα της συνταγματικότητας. Και τούτο δεδομένου ότι η ιεράρχηση των κάθε είδους κανόνων δικαίου προσδιορίζεται από το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος. Άρα –και στην ουσία-η αντίθεση των διατάξεων ενός νόμου με τις διατάξεις του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου και του διεθνούς δικαίου σημαίνει, κατ’αποτέλεσμα, αντίθεσή τους προς το Σύνταγμα.
[28] Εφεξής η οιαδήποτε νομική επιχειρηματολογία αναφέρεται αποκλειστικώς και μόνο στις επιμέρους ρυθμίσεις των άρθρων του ν. 3845/2010. Επομένως δεν αφορά τα συνημμένα παραρτήματα, ιδίως κατά το μέτρο που αυτά περιέχουν και καταγράφουν απλές διαπιστώσεις και γενικούς στόχους. Και τούτο για δύο, κυρίως, λόγους: Πρώτον, διότι τα παραρτήματα αυτά (βλ. π.χ. τη δήλωση του Eurogroup της 11.4.2010 καθώς και τα δύο προαναφερόμενα Μνημόνια) ουδένα κανόνα δικαίου, δεσμευτικό σ’ ό,τι αφορά την ελληνική έννομη τάξη –πέραν των γενικών κατευθύνσεων-περιέχουν. Και, δεύτερον, διότι μπορούν στο μέλλον ν’ αποκτήσουν κανονιστικό περιεχόμενο μόνο μέσω των κανόνων δικαίου –νόμων ή κανονιστικών πράξεων-που θα θεσπίσουν τα κατά περίπτωση αρμόδια όργανα του Ελληνικού Κράτους. Ως προς δε την πολιτική «δέσμευση»της Κυβέρνησης για την εφαρμογή τους, επισημαίνεται ότι αυτή δεν μπορεί να έχει πλήρη νομική αντίστιξη, εντός της ελληνικής έννομης τάξης, χωρίς τη θέσπιση συγκεκριμένων κανόνων δικαίου, υπό τους όρους και τις προϋποθέσεις του Συντάγματος και του Κανονισμού της Βουλής. Κατά συνέπεια τα ως άνω παραρτήματα, θεωρούμενα νομικώς και μόνο, συνιστούν ένα είδος leges imperfectae. Δηλαδή ένα είδος «ατελών» ρυθμίσεων, των οποίων το θεσμικό μέλλον εξαρτάται από τον Έλληνα νομοθέτη -υπό την ευρεία του όρου έννοια- ο οποίος, με δική του πρωτοβουλία, νομοθετικώς ή κανονιστικώς, θα θεσπίσει δεσμευτικούς κανόνες δικαίου ως προς την εφαρμογή τους.
[29] Βλ. πιο πάνω, υπό Ι, καθώς και όσα εκτίθενται στη σημ. 28.
[30] Βλ. πιο κάτω, υπό ΙΙ, Β, 2.
[31] Βλ. προς την αντίθετη κατεύθυνση Γ. Κασιμάτη, όπ. παρ., ιδίως σελ. 12επ. Πρβλ. και την αντίκρουση του Κ. Χρυσόγονου, ibid, σελ. 22επ.
[32] Βλ. Κ. Χρυσόγονο, ibid, σελ. 23.
[33] Γι’ αυτό και κατά την ψήφιση του ν. 3845/2010 δεν απαιτήθηκε ούτε η ειδική πλειοψηφία, την οποία προβλέπουν οι συγκεκριμένες διατάξεις του Συντάγματος.
[34] Υπό β.
[35] Ιδίως υπό Ι, Β, 1.
[36] Παρ. 1α, 2, 3, 9 και 12.
[37] Ως προς το θεσμικό καθεστώς των «νόμων πλαισίων» κατά το Σύνταγμα βλ., ενδεικτικώς, το πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 406/1980, ΤοΣ, 1980, σελ. 442επ. Και από τη βιβλιογραφία, επίσης ενδεικτικώς, Χρ. Μουκίου, Η κανονονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, 2009, ιδίως σελ. 156επ. (και τις εκεί παραπομπές στη βιβλιογραφία και τη νομολογία), Π. Παραρά, Ο θεσμός των νόμων-πλαισίων, ΤοΣ, 1977, σελ. 280επ., του ίδιου, Το Σύνταγμα, Corpus I, 1982, άρθρο 43 παρ. 4, σελ. 506επ., Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, Ι, 12η έκδ., 2007, σελ. 70επ.
[38] Επαναλαμβάνω ότι είναι άλλο το ζήτημα των επαχθέστατων πολιτικών και οικονομικών επιπτώσεων του ν. 3845/2010, για τις οποίες όμως δεν μπορεί να γίνει λόγος στο πλαίσιο αυτής της ανάλυσης.
[39] Είναι χαρακτηριστικός ο τρόπος με τον οποίο αντιμετώπισε το Συμβούλιο της Επικρατείας, τόσο από πλευράς πρακτικών επεξεργασίας όσο και από πλευράς νομολογίας, το «νόμο πλαίσιο» 945/1979 (άρθρο 2), με τον οποίο κυρώθηκε η συνθήκη προσχώρησης στις τότε Ευρωπαϊκές Κοινότητες.
[40] Δεν φαίνεται να δημιουργείται συνταγματικό ζήτημα ως προς το χρονικό όριο χρήσης των εξουσιοδοτήσεων του ν. 3845/2010. Και τούτο διότι το τελευταίο εδάφιο της παρ. 12 του Δεύτερου άρθρου ορίζει, ως καταληκτική ημερομηνία χρήσης των εξουσιοδοτήσεων, την 31.12.2010.
[41] Όλη αυτή η συνταγματική προβληματική είναι, ίσως, ικανή να εξηγήσει και το γιατί η Κυβέρνηση, παρά την ψήφιση του ν. 3845/2010, εμφανίζεται ιδιαιτέρως διστακτική ως προς τη χρήση των σχετικών εξουσιοδοτήσεων, προτιμώντας τη νομοθετική οδό. Η όψιμη συναίσθηση του κινδύνου αντισυνταγματικότητας και, κυρίως, το ενδεχόμενο ανάδειξης των συνταγματικών αυτών προβλημάτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας κατά το στάδιο της επεξεργασίας των σχεδίων προεδρικών διαταγμάτων, φαίνεται να επηρεάζει καθοριστικά αυτή την επιλογή της Κυβέρνησης ως σήμερα.
[42] Τουλάχιστον κατά βάση.
[43] Βλ. Π. Παραρά, Σύνταγμα, Corpus, ό.π. παρ. ΙΙ, άρθρο 78 παρ. 5, σελ. 583επ.
[44] Με ημερομηνία 23 Ιανουαρίου 1975.
[45] Προς την ίδια κατεύθυνση βλ. και Χρ. Μουκίου, Η κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, όπ.παρ., ιδίως σελ. 170-171 και Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, όπ.παρ., σελ. 71. Ειδικότερα στην υποσημείωση 43, ο Ε. Σπηλιωτόπουλος τονίζει: «Ο εξουσιοδοτικός νόμος, που εκδίδεται βάσει αυτής της διάταξης, πρέπει να έχει τα στοιχεία του άρθρου 43 παρ.4».
[46] Πρβλ. Π. Παυλόπουλου, Υπερασπίζοντας με εμμονή το Σύνταγμα, «Η Καθημερινή», 8.8.2010, σελ. 22.
[47] Από την πρόσφατη και μόνο βιβλιογραφία βλ., εντελώς ενδεικτικά (και με τις εκεί περαιτέρω παραπομπές), Κ. Μαυριά, Συνταγματικό δίκαιο, 2005, σελ. 163επ., Α. Παντελή, Εγχειρίδιο συνταγματικού δικαίου, 2005, σελ. 163επ., Φ. Σπυρόπουλου, Συνταγματικό δίκαιο, 2006, ιδίως σελ. 84επ.
[48] Πρβλ. Π. Παυλόπουλου, Υποστηρίζοντας το Σύνταγμα, «Η Καθημερινή», 18.7.2010, σελ. 22.
[49] Βλ., από την πρόσφατη και μόνο βιβλιογραφία, εντελώς ενδεικτικά, Ε. Ρούκουνα, Διεθνές δίκαιο, Ι, 3η έκδ., σελ. 83-84. Πρβλ. και τη Γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (Ολομέλεια) 434/2002, με τις εκεί παραπομπές στη βιβλιογραφία και τη νομολογία.
[50] Βλ. από τη βιβλιογραφία, ενδεικτικά, Ε. Ρούκουνα, Διεθνές δίκαιο, όπ. παρ., σελ. 76, 147-151, Κ. Ιωάννου, Κ. Οικονομίδη, Χρ. Ροζάκη, Διεθνές δίκαιο, Θεωρία των Πηγών, 1988, σελ. 126-132, Πρβλ. και την (ατομική) Γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 60/2007.
[51] Αξιοσημείωτη είναι η εμπεριστατωμένη ανάλυση του ζητήματος αυτού στο πλαίσιο της Έκθεσης του Επιστημονικού Συμβουλίου της Βουλής κατά την ψήφιση του ν. 3845/2010, ιδίως σελ. 6επ. (με περαιτέρω παρόμοιες στη βιβλιογραφία και τη νομολογία).
[52] Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι από τις διατάξεις αυτές του ν. 3845/2010 δεν φαίνεται να προκύπτει αν η προαναφερόμενη κατάργηση είναι διαρκής ή, τουλάχιστον, οριοθετείται χρονικώς από τους αντίστοιχους χρονικούς περιορισμούς του Πρώτου άρθρου ως προς το «σχέδιο προγράμματος».
[53] Βλ., ενδεικτικώς, Ι. Κουκιάδη, Εργατικό δίκαιο – ατομικές εργασιακές σχέσεις, 2009, σελ. 32επ., Στ. Μανθόπουλου, Το δικαίωμα εργασίας στο άρθρο 22 παρ. 1 του Συντάγματος, Σύνταγμα και εργασιακές σχέσεις, 1987, σελ. 124επ., Κ. Παπαδημητρίου, Το κοινωνικό δικαίωμα στην εργασία, in Κοινωνικά δικαιώματα και κρίση του Κράτους Πρόνοιας, 2006, σελ. 93επ. και Τ. Παπαδημητρίου, Η διασφάλιση του κατώτατου ορίου του καθαρού εισοδήματος του εργαζόμενου, ΕΕργΔ, 1994, σελ. 119επ.
[54] Ανωτέρω υπό Ι, Γ, 1 και 2.
[55] Κυρώθηκε με το ν.δ. 53/1974.
[56] Η οποία, κατά τις διατάξεις του άρθρου 28 παρ. 1 του Συντάγματος, έχει υπέρτερη τυπική ισχύ έναντι του κοινού νόμου.
[57] Από την πάγια νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου βλ., αντί άλλης παραπομπής, την απόφαση Γεωργιάδης κατά Ελλάδος, 28.3.2000, Πρβλ. επίσης, ΣτΕ 3739/1999,, Ε.Δ.Κ.Α. 1999, σελ. 16.
[58] Χαρακτηριστικά νομολογιακά τεκμήρια προς αυτή την κατεύθυνση παρέχουν οι αποφάσεις ΑΠ 40/1998, 510/2002, 957/2002, 71 και 79/2003, 1295/2004 και 104/2009, οι οποίες έκριναν το ζήτημα της κατάργησης δικαιώματος μισθολογικής προαγωγής υπαλλήλων (άρθρο 20 παρ. 15 του ν. 2556/1997). Βλ. προς την ίδια κατεύθυνση και την απόφαση ΔΕφΑθ 811/1999 (ΔιΔικ 2000 σελ. 1140), η οποία έκρινε το ζήτημα της κατάργησης χρονοεπιδόματος που παρεχόταν σταθερώς επί εικοσαετία (άρθρο 8 του ν. 2470/1997).
[59] Βλ., εντελώς ενδεικτικά, τις πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ 3151/2008 και 982/2008 ως προς την κατάργηση της πρόσθετης αμοιβής του άρθρου 2 παρ. 3 του ν. 201/1975 με βάση τις διατάξεις του άρθρου 10 παρ. 4 του ν. 2470/1997.
[60] Υπό 3,α.
[61] Εργαζομένων και εργοδοτών.
[62] Συλλογικών συμβάσεων εργασίας.
[63] Διακανονισμός των όρων απασχόλησης στη δημόσια διοίκηση με διαπραγματεύσεις (κυρωτικός νόμος 2405/1996).
[64] Προώθηση της συλλογικής διαπραγμάτευσης (κυρωτικός νόμος 2403/1996).
[65] Δικαίωμα εκούσιων συλλογικών διαπραγματεύσεων (κυρωτικός νόμος 4205/1961).
[66] Κυρωτικός νόμος 1426/1984.
[67] Βλ., ενδεικτικώς και μόνο, Ι. Κουκιάδη, Εργατικό δίκαιο, ΙΙ, όπ.παρ., σελ. 17επ., Γ. Λεβέντη, Συλλογική αυτονομία και κρατικός παρεμβατισμός, 1981, Κ. Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 2002, σελ. 485.
[68] Βλ. π.χ. την απόφαση της Ολομελείας του ΣτΕ 632/1978, ΤοΣ, 1978, σελ. 178.
[69] Όπως υπό β1.
[70] Βλ. π.χ. την απόφαση της Ολομελείας του ΣτΕ 2287/1987, ΝοΒ, 1987, σελ. 1096 καθώς και την απόφαση ΣτΕ 1975/1991, ΤοΣ, 1991, σελ. 392.
[71] Βλ. προηγουμένως υπό β1.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου